:::
土地經濟學4054-002
三、人們往往認為明星學區會吸引更多買家而推升周邊的住宅價格,但另一方面社會住宅或福利機構的進駐,卻 沒有如此受到周邊居民的歡迎。請問這現象背後的原因為何?政府之解決對策又為何?

答:

(一)因外部性導致迎臂效應與鄰避效應: 1.明星學區產生迎臂效應:迎臂效應(Yes In My Back Yard, YIMBY),亦即是「歡迎蓋在我家後院」, 指某些設施會提升附近的居民寧適性和便利性,因此較受鄰近居民歡迎的現象,例如公園、藝文中心、 捷運、購物商場等。 明星學區符合民眾「望子成龍」的心態,且通常明星學區周邊會附隨著較高品質的公共設施、藝文設施 等,因此有助於吸引更多買家,甚至推升周邊的住宅價格。 2.社會住宅造成鄰避效應:鄰避效應(Not In My Back Yard, NIMBY),亦即是「不要興建在我家後院」, 與迎臂效應相反,形容某些設施因為產生負面的外部性,而受到該地區或鄰近地區居民嫌惡的現象。 例如焚化爐、發電廠等。 社會住宅因為只租不賣的特性,租客多有過客心態,不會認真維護公共空間,造成環境衛生維護不佳、 生活品質低落的印象,而福利機構給人一種周遭是「貧民窟」的刻板印象,導致不受周邊居民歡迎。

(二)政府對於社會住宅的負面外部性之解決對策: 1.加強管理:加強社會住宅的管理,共同維護公共空間,避免造成環境衛生維護不佳、生活品質低落的 印象。 2.結合就業機會:可在大型工業區、科學園區附近興建社會住宅,結合大量工作機會的誘因,吸引大批 人口進駐,活絡地區發展。 3.融合使用:規定興建新成屋時,需規劃一定比例作為社會住宅之用,並給予建商適度容積獎勵,旁人 從外觀無法區別一般住宅與社會住宅,以減低外部成本造成的影響。

四、建設、營運和移轉(Build-operate-transfer,簡稱 BOT)與設定地上權兩種吸引民間投資開發模式在法源、 開發內容、權利義務規定、交易成本等面向有何差別?兩種制度在設計上有何缺點?如何改進?試申論之。

答:

(一)BOT與設定地上權兩種投資開發模式,就下列面向之差別: 1.法源: (1)BOT:促進民間參與公共建設法。 (2)設定地上權:國有非公用土地設定地上權作業要點。 2.開發內容: (1)BOT:(例如︰台灣高鐡、台北大巨蛋等) 該法第三條明訂,所稱公共建設,指下列供公眾使用且促進公共利益之建設: 一、交通建設及共同管道。 二、環境污染防治設施。 三、污水下水道、自來水及水利設施。 四、衛生醫療設施。 五、社會及勞工福利設施。 六、文教設施。 七、觀光遊憩設施。 八、電業設施及公用氣體燃料設施。 九、運動設施。 十、公園綠地設施。 十一、工業、商業及科技設施。 十二、新市鎮開發。 十三、農業設施。 3 十四、政府廳舍設施。 (促參法 3) (2)設定地上權:設定地上權之存續期間、權利金底價或專案提供設定地上權之權利金及地租等條件, 應提送國有非公用土地設定地上權審議小組(下稱審議小組)評定。 前項審議小組,由主辦機關邀集相關機關代表、學者及專家組成;其審議作業方式,由主辦機關定 之。(國上要點 4) 3.權利義務規定: (1)BOT:主辦機關與民間機構簽訂投資契約,應依個案特性,記載下列事項: 一、公共建設之規劃、興建、營運及移轉。 二、土地租金、權利金及費用之負擔。 三、費率及費率變更。 四、營運期間屆滿之續約。 五、風險分擔。 六、施工或經營不善之處置及關係人介入。 七、稽核、工程控管及營運品質管理。 八、爭議處理、仲裁條款及契約變更、終止。 九、其他約定事項。 (促參法 11) (2)設定地上權:設定地上權之存續期間、權利金底價或專案提供設定地上權之權利金及地租,由審議 小組依下列規定評定: ○1 存續期間:最長七十年。 ○2 權利金底價或專案提供設定地上權之權利金:以土地市價之三成至七成計算。 ○3 地租: A.以土地申報地價年息百分之一至百分之五計算,分為隨申報地價調整及不隨申報地價調整二 部分。 B.前目隨申報地價調整部分適用之年息率,不得低於評定時國有土地課徵地價稅之稅率。 前項第二款所稱土地市價,依國有財產計價方式規定辦理查估評定。 第一項第三款之地租,低於依法應繳納之地價稅時,改按地價稅計收。 (國上要點 5) 4.交易成本: (1)BOT:BOT案有關建設、營運和移轉內容複雜,參與之當事人就搜尋訊息、議價與決策、以及監督與 執行等之交易成本相當高。 (2)設定地上權:公有土地設定地上權,採公開標售、價高者得方式處分,內容相較於BOT案單純許多, 相對的其交易成本也低許多。 (二)兩種制度在設計上之缺點: 1.BOT: (1)未必符合公共利益:在新自由主義及私有化理念的影響下,政府釋出許多權利(例如公共建設之規 劃、建設及營運)交由私部門來承接與特許營運期間,如此制度之設計,能否符合公共利益呢? (2)欠缺完善法令規範:BOT政策的推動必有其法治面的建構,其中最主要的如「獎勵民間參與交通建 設條例」及「促進民間參與公共建設」等,其中的內容關係人民的權利義務,如土地徵收及公有土 地取得等法規面之設計,值得深入探討。 (3)低估成本誇大利益:目前BOT均依賴私部門之運作,而為追求其利益極大化之私部門,為使所提的 BOT計畫能順利通過,常有低估預期成本及誇大未來利益的現象。 (4)加深社會不公現象:私有化的推動與潮流究竟符合了誰的利益呢。這個問題的學術意義是在於突顯 公共建設的控制權賦予私有企業,並不只是單純的經濟政策或工具,而是會進一步深化現有社會權 益分配不平等的狀態。 (5)常為提升政府效率之藉口:私有化社會效果的產生也並非只是執行手段不當的問題,而是根源於企 圖利用市場競爭以提升政府效率,作為各種土地政策正當化基礎的迷思。 2.設定地上權: (1)目前僅有北部地區少數精華地區土地處分地上權機會較大,以致多數公有土地仍遭閒置。 (2)公有土地設定地上權之租賃、租期、租金與承租資格等規定過於僵硬。 (3)公有土地設定地上權後,實際使用情形,管理機關常無法有效控管。 (4)對於細碎分散小面積之國有土地,無法藉由設定地上權制度予以活化資產,妨礙土地整體利用之效 能。 (三)就兩者制度之改進建議: 1.BOT: 4 (1)提升規劃品質:BOT制度應由民間開發者參與、甚至主導公共建設之規劃設計,避免行政機關僵硬性 的規劃,常不符地方需求形成無效率供給之現象。 (2)減輕政府財政負擔:BOT制度由民間企業開發者提供資力,真正落實減輕政府的財政負擔。 (3)提升公共建設品質效能:藉由民間企業開發者之企業效能及財物控管執行下,大幅提升公共建設之 品質執行力。 (4)刺激整體經濟發展:政府藉由BOT制度擴大公共建設興建規模與速度,發揮刺激景氣,振興國內整體 經濟之效果。 (5)改善地方財政:藉由市場自由競爭機制遴選承攬之民間開發者,在民間業者追求效率及成本管控下 可節省地方財政負擔,並提升政府效能。 (6)提升環境品質:政府之開發供給常有落後或不符需求之現象,藉由民間開發者之參與機制,提升公 設品質與數量以及環境品質。 2.設定地上權: (1)公產管理機關應配合整體經濟發展建設之需要,及建立土地資源保育及永續利用之觀念,妥善規劃 釋出設定地上權。 (2)藉由設定地上權釋出公地,應視其使用分區及使用特性與地價高低之不同,分別訂定其設定目的、 存續期間、權利金底價或專案提供設定地上權之權利金及地租等條件,以利活化公地資產。 (3)公地資產地上權設定後,公有土地管理機關應加強後續之監督與管理,以提升公有土地開發利用之 經營效率。 (4)修訂現行不合時宜之公有土地設定地上權之相關法規,以提升土地資源開發利用之效率。