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土地經濟學4054-003
五、土地使用管制為什麼需要政府?政府在土地使用管制上的作用是否會失靈,試舉例說明之。土地使用管制面 臨政府失靈時,如何利用社會資本來治理?其主要內涵為何?

答:

(一) 土地使用管制需要政府介入之原因:土地使用分區管制,因為易形成地主間之不公平,以及需要規劃提 供公共財,因此需要政府之公權力介入,以利達到土地使用管制之目的。 1.易形成地主間之不公平:使用分區之規劃管制造成各宗土地之使用種類及強度不一,也直接影響到其 地價,形成地主間之不公平現象。 2.公共財之提供:由於公共財具有聯合消費、無敵對性、無排他性等特性,私人往往不能獲得正常利益, 因此均不願意提供,此時應由政府扮演規劃提供者之角色。

(二)政府在土地使用管制上會出現失靈之例子: 1.易形成地主間之不公平:政府公權力介入土地使用分區管制之結果,仍造成各宗土地之使用種類與強 度及地價不一,出現地主間不公平之現象。 2.政府無法掌控開發時序:土地使用分區管制,一經發布公告實施後,土地所有權人即自動取得開發土 地之權利,但實際開發之時機及內容,政府卻無法進行後續相關開發時序之管制。 3.缺乏活潑開創性之使用:政府公權力進行土地使用分區管制之常屬於靜態且無彈性之管制型態,無法 允許地主及開發者進行較具活潑及開創性之土地使用,阻礙土地利用之活化性。 4.規劃供給常不符地方需求:政府常無法有效掌握地方需求等相關資訊,致使用分區規劃之結果,常不 符地方之需求,形成土地無效率的供給。

(三)如何利用「社會資本」來治理政府失靈: 1.社會資本之定義:社會資本,指的是社會組織的特徵之一,社會資本的構成內涵為,社會網絡、社會 信任、社會規範三大面向。社會資本,能夠籍由推動各種協調和行動方案來提高社會效率。 2.社會網絡關係:社會網絡關係,指各土地權利關係人之間,建構與聯繫起朋友、家庭、社區、工作關 係以及公、私生活間之人際網絡。當土地使用分區管制內之社會網絡關係呈現緊密、活躍時,有助於 降低政府利用公權力介入土地使用分區管制之失靈現象。 3.社會信任關係:社會信任關係,指土地使用分區管制內各土地權利關係人之間,以及與政府之間的信 任、互惠與合作等同一系列態度和價值觀所構成的相互信任關係。當土地使用分區管制內土地權利關 係人之間,社會信任關係良好、互信基礎穩固,定能改善政府進行土地使用分區管制之失靈現象。 4.社會規範關係:社會規範關係,指土地使用分區管制之相關法令規章,拘束了土地使用分區管制之土 地權利關係人與政府間之權利、義務。當前土地使用分區管制之相關法令規章完備、公平,必能治理 政府使用分區管制失靈。 5.政府應重視「社會資本」:土地使用分區管制內之社會網絡、社會信任及社會規範,除影響土地權利關 係人之權益以外,更是影響土地使用分區管制成敗之主要因素。

六、試論述台灣地區科學園區與編定工業區在開發政策上的作為及缺失?試從區域發展與產業群聚的觀點分析, 未來在產業用地政策上應有的作為。

答:

(一) 目前台灣地區科學園區與編定工業區在開發政策上的作為:目前各種工業用地的來源,主要係由內政部 依循土地利用計畫之規劃體系,按都市計畫與非都市土地使用管制規則進行編定,或由各目的事業主管 機關依其權責進行規劃開發而產生。據此,工業用地的主要來源,可分為「規劃供給」與「開發供給」 二個管道,而種類可概分為下列四種工業用地: 1.都市計畫之工業區:依都市計畫法於都市計畫範圍內,所劃設土地使用分區之工業區。 2.非都市土地之丁種建築用地:非都市土地則依區域計畫法之非都市土地使用計畫制定使用分區,並編 定使用地(如丁種建築用地,係供工業及工廠使用)。 3.由工業主管機關主導開發之工業區:係由工業主管機關(經濟部工業局)或興辦工業人或土地所有權 人,依相關法令規定(加工出口區設置管理條例),並經由內政部核定編定後所開發之工業區。 4.由科技主管機關主導開發之科學園區:係由科技主管機關(科技部)依相關法令規定(科學工業園區設置 管理條例),並經由內政部區域計畫委員會核定土地使用分區後,所開發之科學園區。

(二)缺失︰ 1.傳統工業用地,工廠產業轉業困難、歇業家數增加,閒置率過高。 2.傳統工業用地,管理機制及生產環境維護效能不佳,影響廠商進駐意願。 3.部分新開發工業區用地取得困難及出售地價過高、土地滯銷情況。 4.未登記工廠大量侵入農業用地,破壞農業生產環境。 5.各地方政府過度重視科學園區之設置,更加速傳統工業區及工業用地之閒置。 6.新開發工業區用地,多數在農業用地進行,政府心態重經濟輕農業的結果,致使農業用地大量流失。

(三)未來在產業用地政策上應有的作為:為有效提升產業發展層次,解決現有工業區閒置問題,今後有關工業 區開發與利用之策劃,未來在產業用地政策上應有的作為,如下: 1.慎選工業區之區位:合理之工業區配置應與地方發展生活圈相結合,工業區位應配合生活圈作整體規 劃,各工業區之發展性質應依據各該生活圈之發展特性與需要,及各生活圈基本設施之興建及發展條件 之改善,引進適合當地發展之工業, 促進工業區能正常發展避免造成閒置浪費土地資源之情勢。 2.配合產業轉型,規劃適合產業發展之工業區:近年來各產業轉行速度極快,為符合產業發展之需求,主 管單位應適時規劃或編定符合產業需求特性之工業區,以利產業之發展。 3.配合都市之發展:為促進工業之發展及提升都市生活環境品質,工業區之規劃與設置,應考慮應予適當 分散規劃,配合都市整體之規劃與發展。 4.發展適當產業,帶動當地繁榮:工業區之使用性質及種類可影響地方經濟發展,對於缺乏產業或發展遲 緩之地區,可藉由規劃合適之工業區引進適合地方發展之產業,帶動當地繁榮。 5.落實永續經營之理念:工業區之選定與開發,雖以資源之最有效利用為原則,惟落實土地資源之永續利 用之理念,可確保工業區之誤用或濫用情形發生。 6.避免損及農業生產環境:工業區之使用產生各種污染,稍有不慎或未加以妥適處理,極易對農業生產環 境產生永久性之傷害,故應加以適當防護及規範。