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國土安全概要與移民政策概要4073-002
三、「行政院國土安全政策會報」乃我國最高的國土安全機制,其官方網站亦擬定出四大核心任務:預防、保護、 應變、復原,請進一步說明此四大核心任務的主要工作內容。

⊙【解答】:

「行政院國土安全政策會報」乃我國最高的國土安全機制,行政院為確保國土安全,預防及因應全災害所造成之 危害,維護及強化國家重要基礎建設及政府持續運作之防災韌性,保障人民安定生活,特設「國土安全政策會報」, 依據該政策會報設置要點,目的在於協調相關政府機關,預防及因應各種重大人為危安事件或恐怖活動所造成之 4 危害,維護與恢復國家正常運作及人民安定生活。 其官方網站擬定出四大核心任務:預防、保護、應變、復原,茲針對此四大核心任務的主要工作內容說明分述如 下:

(一)預防—阻絕境外威脅,防範境內風險: 1.強化情資取得與分析: (1)國際方面:與歐盟及美國等重要盟邦建立聯繫管道,情資分享,掌握全球最新動態,並協調各單位加 強與國際間反恐情報交流與經驗分享。 (2)國內方面:協調國安單位深化情報作為,加強預警能力。相關單位接獲有關恐怖活動及重大人為危安 情資時,必須彼此通報,協調整合,加速應變處置效能。 2.強化管制及阻絕措施: 藉「國土安全政策會報」及相關協調會議,督導移民署強化邊境管制;經濟部、財政部關務署、內政部、 衛生福利部等加強各種恐怖攻擊可資利用的物資管制;法務部、金管會等阻斷恐怖組織資金來源等。 3.推動「IHR 指定港埠核心能力計畫」: 配合 WHO 推動 IHR (International Health Regulations),召集中央相關部會並整合公、私跨部門及各 港埠駐港單位共同參與,要求從港埠源頭管控生物、食品、化學、人畜共通疾病、核輻射等所有可能造 成疾病國際傳播之公共衛生危害,已完成二期計畫,含括七個港埠,可涵蓋我國九成五以上之入、出國 旅客數及貨物吞吐量,並已通過國際專家認證。

(二)保護—排除潛在衝擊、建構防災韌力: 1.推動國家關鍵基礎設施防護計畫(CIP): 督導各關鍵基礎設施主管機關,遵循「國家關鍵基礎設施安全防護指導綱要」規範之風險管理架構,針 對天然災害、人為危安、網路攻擊,擬訂各項防護及應變作為,藉實際運作及演訓結果,不斷檢討改進。 2.實施風險管理,落實持續營運目標: 要求各機關定期盤點資產,鑑識衝擊弱點與威脅,擬定改善及應變防護措施,以排除潛在衝擊,降低災 損範圍。 3.辦理演練,驗證及強化應變措施: (1)金華演習:針對跨部會之複合式災難進行演練,辦理學術研討會、講習、桌上推演、兵棋推演、實兵 演練。 (2)辦理聯安專案演訓:每年結合國防部、內政部警政署、海洋委員會之特勤隊辦理聯安專案演訓,針對 特定狀況以實槍實彈進行聯合操演,加強反恐作戰能力。 (3)辦理關鍵基礎設施演習:自 104 年開始,每年辦理 5 場次以全災害風險為想定之指定演練,及 5 至 10 場次自行演練之訪評,驗證安全防護機制及應變處置程序,厚植防災韌力。

(三)應變—修訂行動準則,確立應變架構: 1.整合「國土安全應變網」: 整合國內反恐怖行動、災害防救、全民防衛動員、核子事故、傳染病疫病、毒災應變、國境管理及資通 安全等機制,以建立專業分工、協同合作之「國土安全應變網」。 2.精進通報與應變機制: 修訂「國土安全應變機制行動綱要」及「國土安全緊急通報作業規定」,要求各相關部會擬定應變計畫, 平時即組織幕僚小組執行風險評估及演練,並與國安單位密切配合。如遇有恐怖事件則依行動綱要,由 負責部會召開先期應變小組或二級應變中心並擔任指揮,另納入國安單位、行政部門及地方政府共同處 理聯合因應。情勢擴大時,則成立一級應變中心,由本院副院長擔任指揮官。 3.優化特勤部隊執行反恐任務: 訂定「聯安專案指導綱要」,建立各反恐特勤部隊間資源共享、觀摩學習、聯合演訓、協同作戰及指管、 通聯系統等相關運作機制。

(四)復原—提升核心業務持續營運能力:督導關鍵基礎設施主管機關依據風險與威脅,統籌有限資源,採取最有 效益之資源分配,做為進行關鍵基礎設施安全防護、緊急應變及復原財產之整備依據,以維持政府基本功能 的持續運作,減緩關鍵基礎設施營運中斷之影響,進而強化國土安全與國家安全,保障重要設施、設備和資 產,以及人民生命財產與福祉。 關鍵基礎設施之講習與演練均以提升持續營運能力為主題進行規劃,在審核關鍵基礎設施防護計畫時,均要 求依據風險與威脅,完善備援機制,有效分配資源,確保持續營運。 5

四、全球化下國際恐怖主義發展朝向「孤狼恐怖主義」(Lone Wolf Terrorism)趨勢,請問何謂「孤狼恐怖主義」? 為何全球化發展引發此新型態恐怖主義的出現?請舉一例說明此種國際孤狼恐怖主義的攻擊事件。一般國家 如何從「國土安全」角度,因應此種恐怖主義的發生?

⊙【解答】:

我們身處在全球化的時代,各國間人員、物品、資金以及資訊傳遞的便利性,使得恐怖主義的威脅逐漸升高。九 一一事件發生之後,隨著時代的變遷,恐怖主義開始呈現不同的面貌,除了以往廣為人知的組織型態恐怖主義之 外,也逐漸有越來越多單獨行動的恐怖主義,也就是孤狼恐怖主義的出現。由於傳統的團體恐怖組織行動容易成 為被打擊的目標,所以孤狼恐怖主義成為後賓拉登時期的恐怖主義發展新趨勢。

(一) 「孤狼恐怖主義」意涵: 孤狼恐怖主義(英語:A lone wolf、lone-wolf terrorist)指單一個人策劃與執 行恐怖主義暴力行為,去支持一些團體、運動、或意識形態。由於此類恐怖分子並無受命於任何個人或團 體,與他們也不存在沒有聯絡,各種準備活動皆獨自進行,因此更加難以預防或發現。 1.2013 年,西蒙(Jeffrey D. Simon)出版了名為《孤狼恐怖主義:理解逐漸升高的威脅》一書,將孤狼恐 怖主義定義為:「一個人單獨,或在極少數的人力(一人或兩人)支援下,對政府、社會、商界、軍人或 其他任何目標,使用或威脅使用暴力或非暴力的破壞行動,以達到政治、社會、宗教或其它相關的目標; 即使沒有辦法達成這些目標,仍然能夠對政府、社會、商界或軍人,製造恐懼、干擾日常生活或使他們必 須提高安全或其他反應措施。」 2.哈姆(Mark Hamm)指出,一種由個人單獨行動實施的政治暴力;實施者不屬於有組織的恐怖組織或網絡; 實施者沒有受到某個頭目或上級的直接影響;實施者的策略及方法屬於個人行為,沒有受到外界的直接命 令或指導。哈姆認為,這樣狹義的定義是為了區分「孤狼」恐怖主義與有組織恐怖主義及國家恐怖主義之 間的差異。 3.學者王宏偉指出,孤狼恐怖主義是一種意識形態目標所驅 動、以殺戮無辜平民為手段、目的為製造社會 恐怖氛圍的暴力行動,以及以個體發動恐怖攻擊行動為特徵。同時,孤狼恐怖主義是完全自我激勵與自我 動員,與恐怖組織沒有直接或間接的關係。

(二) 何全球化發展引發「孤狼恐怖主義」此新型態恐怖主義的出現的原因:這用語是由白人至上主義者亞歷·柯蒂 斯(Alex Curtis)和湯姆·梅茨格(Tom Metzger)在 1990 年代末推廣,孤狼被美國執法機構和媒體引用為 使用此戰略的個體。美國聯邦調查局和聖地亞哥警方調查柯蒂斯的行動名為「孤狼行動」(Operation Lone Wolf),很大程度上是因為他鼓勵其他白人至上主義者遵循他的「孤狼」激進行為(lone wolf activism) 現在這個詞是指在任何命令以外的暴力,並未包括意識形態。 與組織型態的恐怖主義不同的地方在於,孤狼恐怖主義經常在本土遍地開花,其恐怖份子由於單獨策劃,在 當地社會難為人所察覺,這樣的單獨策劃成本較低,突發性高,並且攻擊所帶來的破壞力不亞於組織型態的 恐怖主義。孤狼恐怖主義不僅各國難以避免,在本土發動攻擊的特性也加深了國際反恐的困難性,挪威七二 二事件的發生,因此近年來逐漸受到國際重視。 採取孤狼恐怖主義攻擊行動者的動機,主要受到以下幾個因素影響: 1.意識形態因素:影響孤狼恐怖主義分子的意識形態包括伊斯蘭基本教義派主義、白人至上主義,以及民主 分離主義等。 2.政治因素:孤狼恐怖主義分子發動攻擊行動的主要目的是製造政治影響力,藉此發洩對政府的不滿,並希 望能夠顛覆政權。 3.社會因素:迫使孤狼恐怖主義分子發動攻擊的是現代社會存在的技術和經濟問題,例如,綽號「大學炸彈 客」的卡辛斯基(Theodore Kaczynski),於 1978 至 1996 年期間發送了 16 個郵包炸彈並造成 3 死 23 傷, 目的是為了改變現代社會的結構及其對技術的依賴。 4.心理因素:少數孤狼恐怖主義分子在實施恐怖襲擊之前,就存在著精神抑鬱、焦慮、失眠、難以集中精力 等問題,例如,考普蘭(David Copeland)因患有精神分裂症而於 1999 年犯下倫敦爆炸案並導致 3 人死 亡。 5.經濟因素:假若孤狼恐怖主義分子認為經濟困頓是受到政府政策失當所造成時,他們會因此而發動攻擊行 動。 6.個人不滿與道德仇恨(PersonalGrievance and Moral Outrage):通常會採取攻擊行動是因為受到歷史、 宗教或政治事件等綜合因素所造成的個人不滿,及道德仇恨所影響。 6 7.無法成為極端主義團體的一分子:FBI 探員帕克特(Kathleen M. Puckett)發現,無法成為極端主義團體 的一分子會導致激進者成為孤狼恐怖主義分子;同時會因此而更進一步被孤立,且強化產生暴力是唯一選 項的想法。 8.依賴網路上的虛擬社群:當代孤狼恐怖主義分子依賴網路上的虛擬社群,他們主動地透過社群媒體、聊天 室、信件以及推特等來激進化自身的觀點。 9.追求職業目標的挫敗:有些人因為經歷追求職業目標的挫敗,使得他們對於社會秩序的理想破滅,並因此 成為孤狼恐怖主義分子。

(三) 實例說明此種國際孤狼恐怖主義的攻擊事件及一般國家如何從「國土安全」角度,因應此種恐怖主義的發生 的作為或措施:挪威七二二事件的發生及我國國內亦發生了多起孤狼恐怖主義攻擊事件,並對人民的生命財 產安全以及國家安全構成嚴重的威脅。其中,2014 年 5 月發生鄭捷在臺北捷運板南線上砍人事件,造成 4 死 24 傷,被認為即屬於孤狼恐怖主義攻擊,如同恐怖主義定義所存在的問題一樣。 關於針對孤狼恐怖主義行動的防治策略,分述如下: 1.改善偵測設施:孤狼恐怖主義分子需要借助外力以運送犯罪工具,例如使用郵政系統運送炭疽菌及炸彈包 裹等。因此,強化具有政治意義或重要的運輸設施之偵測系統,如:政府辦公大樓、大眾運輸系統,或是 利用警犬協助偵測,都可以發揮一定的防範效果。 2.公共場所監視設備:閉路電視在許多孤狼主義恐怖攻擊中發揮了重要的角色,因為能夠提供追蹤嫌疑犯的 重要線索,例如 1999 年考普蘭(David Copeland)所犯下的倫敦爆炸案。雖然設置公共場所的監聽設備 無法防止恐怖主義攻擊,但是卻有助於阻止接下來的攻擊行動。 3.生物識別:隨著科技的進步,我們可以應用各種生物識別的方式來做為辨別的工具。因此,適當的推廣指 紋辨識、聲紋辨識、眼球虹膜辨識等技術,將有助於提高孤狼恐怖主義分子的偽裝難度,並降低其犯罪機 率。 4.監看孤狼的網路使用:可以透過監看網路使用,以較容易找到孤狼恐怖主義分子的行蹤。 5.反制恐怖分子的訊息:適當地進行反制,將有助於降低孤狼分子動機形成的機會。 6.運用媒體來提高民眾的警覺性:在第一起爆炸案發生後,如果能夠運用媒體來提高民眾的警覺性,那麼將 會有機會阻止後續的事件發生。例如,發生於 2011 年的挪威恐怖攻擊事件,當時如果民眾能提高警覺的 話,將有助於阻止後續兇手假扮員警的持槍攻擊事件。 7.提高見警率:政府應該在人群眾多的場合中提高見警率,以有助於遏止恐怖攻擊行動的發生,例如,2015 年底在巴黎恐怖攻擊事件的影響下,臺灣警方便在信義區跨年晚會活動中出動了 2,100 名員警,並組成了 5 組「反恐打擊部隊」進駐現場,以提升見警率,防止發生類似的恐怖攻擊事件。 8.整合公私部門:公私協力模式(Public-PrivatePartnership,PPP)的主要目標是為了補足因政府財力或 專業度不足而受限的國家發展。起初的應用以經濟建設為主,例如:交通、公衛、水力或電力等基礎設施。 後來漸漸將其應用範圍延伸到救災、維安等領域。911 事件後,國土安全的概念從反恐,擴展到非法移民、 犯罪、走私以及網路攻擊等面向;且從波士頓爆炸案的經驗反映出國土安全不能僅限於議題概念的擴張與 整合,更必須整合公私部門,才能建構出完整的防範與救助網絡,藉此彌補公部門的不足。 9.提升政治民主素養:提升我國的政治民主素養,不僅有利於國家正常發展及社會安定,同時也可減少激起 極端分子不滿的機會。 10.改善民眾生活:政府應該極力發展經濟以提升人民所得並改善民眾的生活,如此將有助於減少孤狼恐怖 主義分子的滋生。 11.強化民眾以及社區的反恐意識:首先新加坡就推出「全國保家安民計畫」(SG Secure),旨在全面提升社 區居民警惕性、凝聚力和應變力的全國反恐運動。其次,2015 年 9 月 28 日,美國國土安全部長強森 ﹙JehJohnson﹚指出,透過設置社區夥伴辦公室(Office for Community Partnerships,OCP)將打擊暴 力極端主義行動視為國土安全部的首要任務,我國或許可以參考他國的做法,可以在各縣市成立類似的組 織或加強與社區守望相助隊的合作,透過平常的講習與訓練以強化反恐的意識,有助於儘早發現哪些人可 能會成為暴力極端主義分子或孤狼恐怖主義分子;甚至在遭遇恐怖攻擊時,能夠協助警察或主動與恐怖分 子相互對抗。 2001 年 911 恐怖攻擊事件後,世界各地又陸續發生了許多恐怖攻擊事件,如:2002 年的峇里島爆炸案、 莫斯科歌劇院脅持事件以及最近發生的奧蘭多槍擊事件,所以引起全球各國的關注,各國紛紛重視維護國 土安全的重要性以及體認與他國合作的必要性。面對全球化的趨勢,恐怖主義已成為當代世界相當嚴重的 一個「全球性問題」,國家如應從「國土安全」角度,因應此種恐怖主義的發生。