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2. 政治學4027-002

六、試述「國家元首」(head of state)與「最高行政首長」(head of government)之差別為何?並說明最高行政首長具有實權 之主要功能。

答:

所謂「國家元首」(head of state),對外為國家之代表,對內則為 國家之象徵;而「最高行政首長」(head of government)則為政府中 行政權之代表。有關兩者之差別,以及最高行政首長具有實權之主要功 能,茲分述如下:

(一)差別:

1.地位不同: 國家元首對外代表國家,故應以國家名義行之者,應以國家元首 為代表;最高行政首長僅為政府中行政權之代表,負責行政權之 執行。

2.功能不同: 國家元首主要功能為代表性與象徵性,對外代表國家,對內則象 徵國家之統一;而最高行政首長則負責行政政策實際之制定與執 行。

3.限制不同: 國家元首代表整個國家,並無需受立法機關之監督與質詢;最高 行政首長在權力分立與制衡(check and balance)的原則下,需 對立法機關負責,並接受立法機關之質詢與監督。

(二)最高行政首長具有實權之主要功能:

1.外交權:外交政策的制訂與執行主要是由行政首長掌握。雖然其作為可能 必須受到議會和輿論的監督,但行政首長獨享外交權似乎是共同 的趨勢。其原因如下:

(1)性質所需: 外交工作經常涉及談判交涉,這種事務幾乎不可能由國會來與 其他國家進行協商。

(2)效率之要求: 面臨國際局勢瞬息萬變的發展,有些協議必須由決策者迅速回 應,並在諸多選項中立即做成決定。

(3)秘密性之要求: 許多國際案例中,例如之前恐怖組織綁架南韓人質,當兩國政 府代表私下進行磋商時,如意外導致消息洩漏,而引發社會輿 論與人民反彈,往往會造成秘密協商破裂,而這種協商破裂未 必符合國民或國家之利益。

2.三軍統帥權:

在各國憲法中,通常均規定行政首長負責指揮全國陸海空軍。即 使是在內閣制國家,統率部隊進行軍事演習,對外宣戰名義上是 由虛位元首為之,但實際的決定權仍操於內閣閣揆及閣員手中。 但行政首長通常並非靠個人決定便得以指揮三軍,通常尚須得到 國會的同意。例如英國,內閣必須得到下議院同意之決議,始可 運用軍隊;美國國會不但有權對外進行宣戰媾和,亦可藉由通過 「共同決議」(concurrent resolution)終止總統所發動未經授 權的戰爭。

3.危機處理的領導角色:

在現代政治體制中,行政部門職權日益膨脹的一項主要理由,係 因為危機處理之必要。面臨國際社會與國內情勢的緊急事故,每 個國家都需要非常時期緊急應變領導者,而其大多由行政首長負 起協調與負責政府回應之重責大任。但國家面臨緊急危難,而需 由行政部門迅速負責處理時,其處理方法往往逾越正常的憲政運 作規範。

4.政府預算的規劃:.

政府預算可謂政府機關以貨幣數字顯示的政策白皮書,而政府預 算過程,也是政府總體性的政策過程。在預算過程中,政治行為 者的考量,如黨派因素、選區利益與利益團體的壓力,都是影響 預算增減的因素。簡言之,預算是政府在價值分配上最具權威性 的表現。

5.行政體系的領導權:

行政首長掌握實際的政治權力,領導行政體系,負責政策的制訂 與監督政策的執行。在多數民主國家,行政首長及其執政團對提 出政策草案,送交立法部門討論,嘗試說服議員與社會各界支持 其政策;之後又必須執行立法部門所通過的法案,督導與協調所 屬機關之各種活動。同時行政首長有權在諸多政策選項中,決定 優先順序,作為政府施政的依據。任何政策得失與成敗,均為行 政首長的責任。

七、請問民主國家行政權力的來源為何?並請說明行政首長職權的 制衡方式。

答:

(一)行政權力的來源:

行政權力包括實質的合法權力與文官的政策影響力,前者為組織法 律所賦予,後者則來自文官的專業技術能力與久任其位的經驗。

(二)制衡行政首長職權的方式:

1.靠議會(立法)控制:

立法機關雖然已分散無力,但卻有幾種權力可以控制行政機關。 例如:議會可以利用年度預算的審查、法律草案與修正案的審 查、向行政官員質詢等各種機會,來控制或監督行政官員的施政 作為。

2.靠法院(司法)控制:

一旦行政者有違法亂紀等情事時,法院便要採取制裁行動。此外, 美國的司法審查制(judicial review)也使得法院對行政及立 法的控制權力加大。此外,在「國家賠償法」的規定下,人民尚 可要求國家公務員對其不當行為所造成的損失加以賠償。這些都 足以說明,對於行政權力之擴張,法院控制是一種相當有效的方 法。

3.靠公民控制:

人民愈是關心和過問政府的業務,政府便愈是誠實與負責。然而, 公民控制行政權力的一項比較具體的做法,就是透過他們所屬的 利益團體來表現,他們督促通過某些法律,同時亦阻止通過某些 法律;他們支持所喜歡的政府官員,但反對他們所不喜歡的官 員。雖然有些學者稱此為「俘虜性組織」,但利益團體的確可以 收到嚇阻之作用。

4.靠行政自律控制:

所謂行政自律,又稱為「行政監督」,相對於前三者是來自於外 在的壓力或控制,此種控制是屬於「內在控制」,乃是靠公務人 員自我內心的控制來達到此項目標,此為最為有效之方法。為了 達到此一目標,可以透過一些方法:

(1)在從事公職前,先教育其應具備之觀念與態度。

(2)建立一套公務員的服務道德、守則或職業規範,經由人員之間 5 的互動所形成的團體精神和拘束力,也能對行政官員產生自律 的作用。

(3)可利用中央控制機構或人員來加以監督與考察。

5.靠民營化控制:

為防止行政權的不斷擴張,將若干行政業務開放民營已成為八○ 年代後期的潮流,政府除了將公營事業的股權出售給社會大眾 外,並可將某些業務以簽約外包、特許、補助或抵用券等方式交 由民間承辦,如此當可大量減少政府的負擔,相對的行政權力亦 得以縮減。

八、1960 年代後陸續出現新型社會運動,究竟新型社會運動與傳統 的社會運動有何重要差異?新型的社會運動會造成何種政治影 響?請以婦女運動及環保運動為例說明之。

答:

所謂社會運動是指,人民群體透過集體合作的方式,來針對特定的政治 社會議題進行表態,並企圖引起社會大眾以及政府的重視。茲依題意 分述如下:

(一)新型社會運動與傳統社會運動之重要差異: 興起於 1960 年代的新社會運動,明顯存在著新左派與參與式民主的 特質,其與傳統社會運動之重要差異如下:

1.身分不同: 傳統社會運動多是由受壓迫的人所發起;而新社會運動的成員則 大多是在後物質主義社會下生長的年輕人及有錢人。

2.對意識形態重視程度不同: 傳統社會運動較少有明確的意識形態立場;而新社會運動則大多 有其堅信的意識形態原則,例如自由平等。

3.主張不同: 傳統社會運動較為重視物質性議題,亦即是否能吃得飽、穿得 暖;而新社會運動則較重視後物質性議題,亦即是否能創造更美 好自足的生活。

4.重視分權與參與不同: 新社會運動重視分權與參與,組織往往呈現出一種高度民主分權 的運作型態。

(二)新型的社會運動造成之政治影響:

1.以女權運動為例,它影響了西方社會改變,包括女性的選舉權、 受教育權、更公平的工資待遇、提出離婚訴訟的權利、關於是否 要懷孕的身體自主權(包括服用避孕藥和墮胎)、占有財產的權 利。

2.以環保運動為例,這個名詞含有保育、綠色政治的意味,是一個 跨科學的(diverse scientific)、社會性的、針對環境問題的 政治運動。環保主義者常提倡改變公共政策以及個人習慣,以達 到可持續的天然資源運用和環境管理。此運動以生態、健康和人 權為中心,視人類為自然生態系統的參與者,而非敵人。

九、何謂「非自由主義的民主」(illiberal democracy)?此概念 與威權政體(authoritarianism)有何相近與相異之處?並請 舉實際案例闡述之。

答:

(一)非自由主義的民主之意涵: 是一種雖「有民主」卻無法保障公民自由的不完全、不成熟民主制度, 不以強調法治以及保障人權作為其民主運作的主要特徵,與自由民 主制相對,也稱選舉式民主制。

(二)與威權政體相近與相異之處: 在此種政制之下,儘管存在選舉,但是由於缺乏自由權,公民對行 使權力的群體的行為缺乏知情權。它不是一個「開放社會」。實行 此種政制的國家,既不能劃分為「自由國家」或者「非自由國家」, 更多地是被劃分為「可能是自由國家」,這些國家介於民主與非民 主政體之間。這可能是因為存在一部限制政府權力的憲法,但是, 當政者忽視了它的自由,或者是因為缺乏一個充分的憲法自由框 架。在此一制度下的國家,雖然已經實行民主制度,但是公民個人 的基本自由得不到保障,隨時有可能被侵犯和剝奪。

十、請說明當代主權國家的基本特徵。

答:

主權是現代國家不可或缺的權力,是為實現國家目的必需具備的力 量。當代主權國家有五大特徵,一一分述如下:

(一)固定領土(territory): 所有國家都接受固定疆界的原則,也就是領土。所有主權國家都有 一定的統治範圍,做為其主權的界限,並防止外來的侵略干涉。

(二)一定人口: 每個主權國家以一套制度規範其國民的身分,並只認定某些人特定 人是它的國民,而把其他人看做外國人。國民據有法律地位,具有 此種身份的人才能享受並負擔國家完全的權利與義務,國民也有權 參與國家的政治過程。

(三)政府: 每個國家都有一些人和一套制度制定和執行法律。法律的適用範圍 遍及它的領土和人民。這套法律與制度的整體稱為政府機關。

(四)獨立自主: 每個國家有完全和排他的法律權力,為其領土和人民制定和執行法 律。在理論上,無論國家的強弱大小,關於主權每個國家都是平等 的,這都是基於主權而發生。在國際法上稱之為「主權平等原則」。

(五)國家意識和民族主義(nationalism): 6 現代國家結合與創造的根本基礎與精神在於民族主義。民族主義是 指一個民族基於共同的歷史、文化和語言,加上對政治上的獨立的 渴求而產生的認同歸屬。