:::

2. 公共管理4032-002

八、探討公共管理的學者,往往重視政府再造的觀念。綜合學者的看法, 政府再造的核心特質有那些?請詳細解釋並舉例說明之。

⊙【解答】:

從歷史觀點來看,政府再造的雛形構想約開始於三十年前,以 1978 年美國的稅制改革及 1979 年英國柴契爾夫人主政實施民營化開 始。所謂政府再造係以體制內改革的「新右派」主張為經,以「市 場經濟」和「企業精神」為緯,透過「標竿學習」的方式,萃取 成效卓著的案例經驗,借用成功的企業精神經營技術,重新建構 行政文化,以期能活化文官體系,大幅提高其效率效能,促成行 政組織澈底轉型,有效擴增公共利益。茲就政府再造的核心特質 說明如下:

(一)強調領航而非操槳:高層的領導和實際的執行運作應予分開, 以便高層全力做好決策和領導,而實際的運作則可交由基層人 員負責。為達到以「導航」替代「操槳」的轉型,可藉由契約 外包、抵用券、特許制或租稅誘因等方式。

(二)強調市場機能優於官僚機制:透過市場競爭機制能創造資源有 效運用,例如民間機構能共同分攤營運風險,協助處理公共事 務,將有助於政府效率的提昇;例如以課徵污染費、環境保護 費等來取代原有行政管制機制,以解決公共問題。

(三)鼓勵公共服務提供者之間的競爭:官僚體制最大的問題在於其 獨占的特性,會造成政府機能的僵化、保守、浪費和無效率, 若是提供公共服務的組織,彼此之間能形成競爭態勢,將有利 於降低成本,與服務品質的提昇。

(四)強調建立即時回應系統並重視顧客滿意度::政府再造強調政府 的服務要以滿足顧客需求為優先,應建立即時的顧客回應系 統,而且政府的施政績效和品質也應由顧客(人民)的滿意度 來決定。

(五)以實際成果為施政重點:政府再造企圖改變只重投入、不重產 出此種本末倒置現象,強調施政的實際結果,使預算和績效並 重,同時建立目標導向、分工協力與結果導向的管理體制。

(六)強調開源,而非一味講求節流:政府再造強調如何增加利潤的 觀念,認為機關應該發揮企業經營的精神,進行有效投資,以 解決困窘的財務狀況,達到自給自足的境界,例如使用者付費 來解決財政困境。

(七)具有防範未然的能力:政府再造重視策略思考和長期性規劃, 能夠以遠見來治理國家,因此危機管理能力較強,能面對未來 的需求,以及能針對問題預作因應,是一個具有前瞻性的政府。

(八)講求分權,並鼓勵參與式管理:政府再造講求分權的管理觀念, 對外授權地方政府或派出機關發揮因地制宜的功能;對內則講求參與管理的觀念,授予部屬決定的權力,並透過集體參與凝 聚向心力,以提高生產力和工作效率。

九、請問在公部門與私部門從事管理工作,有何重要的差異?

答:

晚近各國政府改革欲將企業管理實務融入行政體系之中,以大幅提 升政府的效率效能,並改善公共部門的體質。然而由於公、私部門的本 質不同,故在從事管理工作時,仍有其窒礙難行之處。是以探討此一主 題有其必要性,茲將兩者之差異申論如下:

(一)組織目標的差異: 公部門追求多元目標的達成。在追求行政績效的同時,亦須顧及民 意的感受。私部門的終極目標則是追求效率的最大化。如何運用最 少的投入獲得最大的產出,是私部門最終關心的議題。

(二)組織績效的差異: 公部門績效的評量雖然『質量』並重,卻又特重『質』的量化,即 顧客對於行政績效的滿意程度。私部門則重視數字的表現,亦即績 效的『量化』。

(三)政治因素的差異: 公部門的運作過程難免受制於政治因素的影響。畢竟欲將行政及政 治清楚劃分為二,誠乃不易之事。私部門則完全不因政治因素的介 入而影響其私部門的內部決策。追求組織最大利益之時,僅需考量 效率。

(四)決策程序的差異: 公部門需遵照組織繁冗的法規程序執行業務,往往也因此延誤事 機,而造成無可挽回的局面。私部門只要能組織獲得最大的利潤, 對於是否應該強制遵循內部的程序規章,並無特別規定。

(五)公眾監督的差異: 公部門行政運作的過程原則上皆須對外公開,亦即金魚缸效應,公 開各種資訊,以利民眾隨時檢視。私部門則有權對於不願公開的機 密採行隱匿的行動,無須受制社會民眾。

(六)本質的差異: 公部門的服務在市場上大多屬於合法獨占的地位,較不受市場競爭 的影響。私部門在自由市場競爭的環境下,任何決策皆深受市場對 其之影響。

綜觀上述,公部門若欲藉由私部門的管理方式對體系進行澈底檢 討,此舉係值得肯定與鼓勵的。惟『制度是不可生硬移植』以及標竿學 習的『標竿設定』是否適切,皆須再三衡量才是。

十、許多國家對於政府再造所帶來的效應期望甚高,甚至視其為「萬靈 丹」。請問:何謂政府再造?政府再造可能帶來哪些困境或迷思?

答:

(一)政府再造之意義:所謂政府再造係以體制內改革的「新右派」主張為經,以「市場 經濟」和「企業精神」為緯,透過「標竿學習」的方式,萃取成 效卓著的案例經驗,借用成功的企業精神經營技術,重新建構行 政文化,以期能活化文官體系,大幅提高其效率效能,促成行政 組織澈底轉型,有效擴增公共利益。

(二)政府再造可能產生之困境或迷思:

1.企業型政府與企業家精神之釐清: 有學者指出,「企業型政府」基本上是一個錯誤的名詞,也是錯 誤的隱喻。如果政府最終目標是要改型成企業,則「民主」必 然受到傷害。因為公共行政和企業管理的本質原本就不同,前 者強調公共利益,後者重視成本利潤。企業精神政府主要是強 調政府部門學習企業之若干機制,如誘因、競爭等,藉以改變 政府體質,以繼續執行公權力所賦予的維護公平正義之使命。

2.以「顧客為導向」的適當性: 美國政府改革經驗認為,以顧客為導向之企業型政府具有諸多 優勢,然而卻有研究提出批判,質疑將政府服務對象比擬為市 場之顧客的適當性。因為公部門顧客的認定不易,顧客之間各 自擁有不同的服務期望,而公部門本身所提供的服務又大都有 一致性,很難滿足不同顧客的需求。加上若純粹從私部門的管 理角度來思考,而不是從政策面來著眼,恐怕有其缺失。

3.利潤(營收)觀念之合宜性: 政府再造雖以裁併部門、刪減員額、節省減少支出為其部分內 涵,而如此的作法也確實有可能提高政府效能,但減少支出並 不必然導致更高效能,實施政府再造也不一定可以提高政府績 效或增加政府營收。所以公務人員不改變使用資源的方式,同 時培養成本效益的觀念,則很難獲得較佳的績效與具體改善的 成果。

十一、探討公共管理的學者,往往重視政府再造的觀念。綜合學者的 看法,政府再造的核心特質有那些?請詳細解釋並舉例說明 之。

答:

1980 年代英國柴契爾政府積極著手推動民營化,改善政府績效及 服務品質以來,各國無不紛紛加入此一行列,陸續推出許多政府改革的 措施。綜合學者的看法,政府再造的核心特質如下:

(一)各國變革的背景因素相似:

如學者休斯(Hughes)歸納 1980 年代以來的各國政府再造的四大 背景因素,包括:1.政府部門功能不彰,統治正當性遽降。2.新 古典經濟學崛起,理論指引改革行動。3.私部門變革成功,刺激 公部門跟進。4.技術環境急速變遷,衝擊政府之運作方式。

(二)各國再造的目的趨於一致:

無非是「撙節施政成本」與「提高政府效能」兩項。

(三)各國再造的路徑趨同:

主要包括下列幾項:

1.政府各級單位實施分權管理,業務事權逐 級下授。

2.從實然與應然之角度,重新檢討政府的預算支出。

3. 精簡文官體系,實施「業務民營化」及「公司化」。

4.研擬更具「成 本-效能」的服務方式,例如:簽約外包、引進市場機制以及使 用者付費的原則等。

5.強調「顧客導向」,包括文官體系設定明確 的服務品質標準。

6.標竿學習及評量績效。

(四)大幅進行文官體制改革:

亦即永業化文官已逐漸由契約僱用制所取代,文官體制文化已經 愈來愈像私部門企業體制,如英國「續階計畫」所揭櫫的「執行 機構」、紐西蘭「政府組織法」所施行的策略性人力資源政策。

(五)建構績效型政府已經成為各國政府再造的共同目標:

亦即政府施政一方面必須能夠符合人民的期待,另一方面也可以 滿足國會要求行政課責的體制問題。

(六)新公共管理核心理念仍然備受質疑:

舉凡市場機能、顧客導向及師法企業的管理策略等均招致許多批 評和質疑,主要是新公共管理的改革路線對於現行的憲政體制和 民主政治模式的衝擊過大。批評者憂慮在未建立適當的行政課責 制度前,可能引發更大的危機。

(七)充滿實驗精神的新公共管理運動:

面對急遽變遷的環境,許多新的政策需求與政策問題,都不是憑 藉著過去的知識就可以來理解現象,亦不是根據以往的理論就可 以來指引行動的。

儘管新公共管理的諸多理念仍備受質疑,但依其理念所實施的政府 再造仍在各國進行,其間的差異只在改革幅度的大小而已。

十二、顧客導向策略在實踐後,確實改變傳統的政府行政模式,而增加 政府的服務與效能、責任感與回應力,然而將顧客導向策略應用 在公部門仍有許多限制,試分析之。

答:

(一)利益團體宰制:

顧客導向策略假定透過政治管理,便可塑造一個去政治化的公共 行政市場,且可依循市場邏輯致使選擇與競爭機制自行建立。然 而資源豐沛、政商關係良好的利益團體,往往可獲得較豐富的資 訊、較高的發言地位,以及較廣的接近管道,因此造成不平等的 策略聯盟關係。這些利益團體彼此結盟之後,勢必破壞顧客導向 策略所期待的去政治化之平等服務系統。

(二)行政權力擴大:

雖然顧客導向策略重視政府與顧客之間的互動與平等關係,但實 際上仍由政府主控並引導,更何況行政機關憑藉著較優勢的資 源、資訊,使得它和顧客之間的權力不平等性依舊存在。再者, 顧客導向策略賦予行政部門更大之彈性與裁量空間,使公共組織可能假顧客服務之名,行濫用裁量權之實。

(三)引發部際衝突:

公共組織必須以亮麗的管理建立本身的聲譽,但政府部門的績效 常是通力合作的結果,亟待進行橫向的溝通與協調。然而,績效 如果管理不慎,將導致部際關係衝突。雖然理論上服務系統必須 重視協調管理階層的重要性,但在實際行政過程上,往往出現整 合困難的問題。

(四)缺乏誘因機制:

顧客導向策略所面臨最大的困境,便是公共服務大都具有壟斷性 質,例如在管制性政策裡,被管制者恐難被視為顧客對待。事實 上,企業拼命討好顧客是市場制約的結果,但顧客導向的政府無 可避免地面臨一大問題:公務人員以民為尊的誘因在哪裡?顧客 如果不能向公務人員課責,公務人員便沒有來自「市場」的實質 誘因去實現顧客導向策略。

十 三 、 請 舉 例 說 明 三 種 常 見 的 「 公 私 協 力 ( public private partnership)」類型?並進一步闡述政府機關在妥善管理這些 公私協力的專案時,通常會面臨那些挑戰?

答:

(一)公私協力的三大類型:

1.垂直分隔:

該模式強調公共事務的處理係以公部門的層級政府為領導中 心,私部門和民眾則依附於此層級架構下,亦即公私部門的互動 模式係以公部門作為上層主導指揮,私部門則處於下層配合及服 從的地位。

2.水平互補:

該模式強調私部門開始做企業社會責任的反省,公部門開始認識 到自己能力的有限性而尋求私部門做互補性的支援,亦即在此模 式下,公部門仍然是處於主導地位,但已不是完全的指揮或控制 型態。這種模式乃是公私部門轉型或階段性的模式。

3.水平融合:

現代公私部門的互動模式強調,私部門不再只是依存於公部門之 下的附合體,也不再只是單純配合公部門,而是與公部門形成一 種水平式鋸齒融合的互動關係。亦即在這個互動模式中,公私部 門雙方都充分瞭解到對方的重要性及不可或缺性,並透過平等、 尊重,及相互學習的實質行為,共同尋求解決公共事務的最佳方 案及落實公共福祉的方法。

(二)公私協力面臨之挑戰:

1.政府機構層級複雜,私部門難以配合或貫穿:

由於政府機關的 龐大和層級複雜,同一任務往往由許多不同單位共同負責,造 成權責歸屬的模糊及不明確。因此私部門在此一情況下而無法 找到專責機構共同協商。

2.協力過程監督、審議太多,削弱競爭契機:

公私部門在協力過 程中,要接受雙方的監督、審議。再者,許多議案不見得都能 順利排上議程,即使排上議程,每一方案也都須經過議會的通 過,凡此種種都容易因為時間的延誤。

3.公私部門對公共事務的認知存在差距:

公部門總是從國家整體 利益來考量,以追求全民的公共利益為使命;而私部門則是以 本身的考量為重,亦即追求最大利潤。兩者對利益著眼點的不 同,將形成公私部門互動的障礙。

4.公部門資訊具壟斷性,無法流通:

在公部門方面,資訊壟斷有 時是為了公平性的考量;在私部門方面則是為了競爭因素。為 了達到公平性與競爭性的目的,公私部門的資訊往往無法以開 誠布公的精神相互交流達成協力關係。

5.協力機構的承接能力問題:

當要將某種業務交由民間辦理時, 需先評估民間機構是否有能力提供的問題,由於這些業務過去 多屬由政府獨占經營或具有特殊性的事業,若民間機構沒有承 接的能力,就沒有交由民間辦理之必要。

十四、以 BOT 模式推動公共建設,曾在世界各國蔚為風潮,請問此一 模式的主要意涵和特徵為何?它具備那些優點?而我國政府在 推動過程中,曾遭遇到那些主要的阻礙或限制?試逐一說明之。

答:

BOT 模式是現今政府為鼓勵民間參與重大公共建設的一種公私協 力模式,其立論基礎是建立在「三 P 公共管理原則」,即活化參與、民 營化和營造協力。茲就 BOT 模式之基本意涵、特徵、優點和主要限制申 論如下:

(一)BOT 之意涵:

所謂 BOT 模式(Build-Operate-Transfer,簡稱 BOT)就是由民間 籌措資金進行建設(Build),在政府特許年限內由特許公司獲得 經營權,以回收投資成本並獲取合理的利潤(Operate),特許年 限期滿後再將所建設的資產交還政府回收經營(Transfer)。

(二)BOT 模式之特徵:

1.BOT 的財務負擔及風險由政府移轉給民間投資者承擔。

2.BOT 計畫將政府所需的投資金額降至最低,能緩和政府的財政負 擔,政府可將有限的財政資源分配到其他更需要的建設上。

3.BOT 的財力來源為民間投資者。

4.BOT 計畫能夠讓民間投資的誘因為利潤加上商機。

(三)BOT 模式之優點:

1.其建設成本完全由民間負責,可充分減輕政府之財政負擔。

2.政府可在有限資源及較短時間內,同時推動多項需求迫切之建設 計畫。

3.民間在政府監督下,藉由民間管理技術可以提昇公共建設計畫之 進行效率。

(四)BOT 模式之主要限制:

1.由於民間承擔建造期間及營運期間之風險,因此需要有足夠的誘 因(投資報酬率高、稅賦減免等)始能吸引民間投資。

2.由於民間受到籌資能力之上限,因此財務計畫應對成本及未來營 收之估計預測具可信度且具備償債能力。

BOT 模式固然可以充分減輕政府之財政負擔,並同時推動多項公共 建設,仍需針對各項風險進行管理與評估,確保公共目標得以實現。