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2. 地方自治4038-002

四、何謂跨區域合作?地方政府間興起跨區域合作的主要原因為何?又依地方 制度法之規定,應如何進行跨區域合作?請說明之。

【擬答】:

(一)跨域管(治)理︰跨域管(治)理即兩個或兩個以上的組織、部門或地區, 因其管轄權爭議,導致公部門無法處理,為了解決此問題,希望透過治理 的途徑,藉由協力、社區(群)參與、公私合夥或協力等多種方式跨域管 (治)理。以最簡明的定義來說,就是跨越轄區,跨越機關組織藩籬的整 合性治理作為。國內學者又稱之為跨域管理、跨域合作、府際合作治理。 跨域管(治)理有三大特性:

1.不可分割的公共性。

2.跨越區域的外部效溢。

3.政治性。

(二)跨域治理受重視的背景:

1.全球化下的城市變遷。

2.快速競爭的經濟發展。

3.資訊傳播的迅速便捷。

4.生活環境的品質要求。

5.公共政策的複雜多變。

(三)

1.自治事項之共同辦理:依據地方制度法第二十一條的規定:「地方自治 事項涉及跨直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)區域時,由各該地方自治 團體(1)協商辦理;必要時,由、(2)共同上級業務主管機關協調各相關 地方自治團體、(3)共同辦理或指定其中一地方自治團體限期辦理。」 (本法於 99.2.3 公布新修訂之法條!)

2.自治事項涉及中央,地方權限:依據地方制度法第二十二條(本條已於 103.1.29 刪除。)的規定:「第十八條至第二十條之自治事項,涉及中 央及相關地方自治團體之權限者,由內政部會商相關機關擬訂施行綱 要,報行政院核定。」

3.自治事項之執行:依據地方制度法第二十三條的規定:「直轄市、縣 (市)、鄉(鎮、市)對各該自治事項,應全力執行,並依法負其責任。」

4.合辦事項:

(1)依據地方制度法第二十四條的規定:直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)與其他直轄市、縣(市)、鄉(鎮、 市)合辦之事項,經有關直轄 市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會通過後,得設組織 經營之。

前項合辦事業涉及直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代 表會職權事項者,得由有關直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、 市)民代表會約定之議會或代表決定之。

(2)第二十四條之一(本法於 99.2.3 公布新修訂之法條!)︰直轄市、 縣(市)、鄉(鎮、市)為處理跨區域自治事務、促進區域資源之利 用或增進區域居民之福祉,得與其他直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市) 成立區域合作組織、訂定協議、行政契約或以其他方式合作,並報 共同上級業務主管機關備查。

前項情形涉及直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會 職權者,應經各該直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代 表會同意。

第一項情形涉及管轄權限之移轉或調整者,直轄市、縣(市)、鄉(鎮、 市)應制(訂)定、修正各該自治法規。 共同上級業務主管機關對於直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)所提跨 區域之建設計畫或第一項跨區域合作事項,應優先給予補助或其他 必要之協助。

(3)第二十四條之二(本法於 99.2.3 公布新修訂之法條!)︰直轄市、 縣(市)、鄉(鎮、市)與其他直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)依 前條第一項規定訂定行政契約時,應視事務之性質,載明下列事項:

⓵訂定行政契約之團體或機關。⓶合作之事項及方法。⓷費用之分 攤原則。⓸合作之期間。⓹契約之生效要件及時點。⓺違約之處理方式。⓻其他涉及相互間權利義務之事項。

(4)第二十四條之三(本法於 99.2.3 公布新修訂之法條!)︰直轄市、 縣(市)、鄉(鎮、市)應依約定履行其義務;遇有爭議時,得報請 共同上級業務主管機關協調或依司法程序處理。

五、同級地方自治團體與地方自治團體之間,若發生權限或事權爭議時,依地 方制度法及相關法規之規定,應如何處置?請說明之。

【擬答】:

(一)地方制度法之規定:

地方制度法於七十七條規定,中央與地方權限爭議之解決,或地方同級政 府之爭議由監督機關解決之規定。

1.中央與地方權限之爭議:由立法院解決。中央與直轄市、縣(市)間,權 限育有爭議時,由立法院院會議決之。

2.直轄市間,直轄市與縣(市)間;直轄市間、直轄市與縣(市)間,事權發 生爭議時,由行政院解決之。

3.縣間、鄉(鎮、市)間之爭議:縣(市)間,事權發生爭議時,由內政部解 決之;鄉(鎮、市)間,事權發生爭議時,由縣政府解決之。 地方制度法第七十七條之解決權限爭議,係由上級監督機關基於一般監督之權限,解決機關間之管轄爭議,或同級地方自治團體之權限衝突。

(二)行政程序法第十四條:

行政程序法第十四條:

1.數行政機關於管轄權有爭議時,由其共同上級機關決定之,無共同上級 機關時,由各該上級機關協議定之。

2.前項情形,人民就其依法規申請之事件,得向共同上級機關申請指定管 轄,無共同上級機關者,得向各該上級機關之一為之。受理申請之機關, 應自請求到達之日起十日內決定之。

3.在前二項情形未經決定前,如有導致國家或人民難以回復之重大損害之 虞時,該管轄權爭議之一方,應依當事人申請或依職權為緊急之臨時處 置,並應層報共同上級機關及通知他方。

(三)綜上所述,中央與地方爭議之監督,及為「垂直爭議」之監督,而其解決 之方法,原則上採「立法監督」模式解決,即中央與直轄市或縣(市)間之 權限由立法院院會議決之。例外,地方自治團體若為直轄市間,直轄市與 縣(市)間發生權限爭議由行政院解決,如為縣與鄉其自治事項遇有爭議 時,由內政部會同中央各該主管機關,解決之,以上均採「行政監督」模 式解決之。

六、依地方制度法及法律規定,地方自治團體對於自治監督機關所為對自治法 規之處分,如認有爭議,可採行救濟途徑為何?試說明之。

⊙【擬答】:

思考方向:本題考生乍看之下勢必被突擊,除非「地方自治」這科超強, 否則難不保不知問題為何?事實上本題涉及到釋字 527 號。

【擬答】:

地方自治之監督,係指地方自治團體之行為,依法律應受到國家之監督, 地方自治團體固然享有憲法所保障的地位,並依立法者所制定之法律(在 我國現今為「地方制度法」)進行自治,但自治並非一國之中另行成立其 他國家,而是一種功能性的分工分治,但這種分工分治因屬於重要的制度 而受到憲法之保障(亦即所謂「制度保障說」),甚且積極實現人民生活理 想之觀點,而更有人民基本權利之意涵(亦即所謂「人民主權說」)。地方 政府雖有相當的自治權,但這些自治權乃為國家法律所賦予或為國家所承 認,因此,地方政府雖具有獨立的地位,卻不能不受國家的監督。

(一)自治條例、自治規則牴觸未有法律授權之中央命令者不會無效,而委辦規 則牴觸中央命令者會無效。地方制度法第 30 條第 1 項至第 3 項規定:「自 治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸 者,無效。自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或 該自治團體自治條例牴觸者,無效。委辦規則與憲法、法律、中央法令牴 觸者,無效。」

此與上述 2.所述相同,亦即自治條例、自治規則遵守合法性監督之原則, 而合目的性監督之內涵是包含:委辦規則不得違反中央未有法律授權之命 令,亦即不能違反法律、委任命令、職權命令、行政規則。

(二)救濟途徑:

1.憲法與地方制度法之規定如何協調運作?憲法第 111 條規定,凡遇有第 107 條至 110 條未列舉之事項而發生歸屬爭議時,由立法院解決之,此規 定並無不妥,雖然其會期有限制並受政黨制約,但因憲法就自治事項與委 任事項未設清楚之區分標準。立法院對權限爭議係通案式之決定,有其意 義,而地方制度法規定得由司法院解釋,蓋立法院不宜就具體個案之爭執 為決定,此為司法權之範疇,個案解決係屬司法。是故二者仍有其不同。 立法院係通案決定,而司法係個別問題之處理。

2.地方制度法第 43 條第 1 項至第 3 項規定各級地方立法機關議決之自治事 項,或依同法第 30 條第 1 項至第 4 項規定之自治法規,與憲法、法律、 中央法規或上級自治團體自治法規牴觸者無效。同法第 43 條第 5 項及第 30 條第 5 項均有:上述各項情形有無牴觸發生疑義得聲請司法院解釋之 規定,係指就相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關對決議事項或 自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位法規範尚有疑義,而未依各該條 第 4 項逕予函告無效,向本院大法官聲請解釋而言。地方自治團體對函告 無效之內容持不同意見時,應視受函告無效者為自治條例抑自治規則,分 別由該地方自治團體之立法機關或行政機關,就事件之性質聲請本院解釋 憲法或統一解釋法令。

3.有關聲請程式分別適用司法院大法官審理案件法第 8 條第 1 項、第 2 項之 規定,於此情形,無同法第 9 條規定之適用。至地方行政機關對同級立法 機關議決事項發生執行之爭議時,應依地方制度法第 38 條、第 39 條等相 關規定處理,尚不得逕向本院聲請解釋。原通過決議事項或自治法規之各 級地方立法機關,本身亦不得通過決議案又同時認該決議牴觸憲法、法 律、中央法規或上級自治團體自治法規疑義而聲請解釋。

4.有監督地方自治團體權限之各級主管機關,依地方制度法第 75 條對地方 自治團體行政機關(即直轄市、縣、市政府或鄉、鎮、市公所)辦理該條 第 2 項、第 4 項及第 6 項之自治事項,認有違背憲法、法律或其他上位規 範尚有疑義,未依各該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止其執行者,得 依同條第 8 項規定聲請本院解釋。地方自治團體之行政機關對上開主管機 關所為處分行為,認為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位 規範而生之效力問題,且該自治法規未經上級主管機關函告無效,無從依 同法第 30 條第 5 項聲請解釋,自治團體之行政機關亦得依同法第 75 條第 8 項逕向本院聲請解釋。其因處分行為而構成司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 1 款之疑義或爭議時,則另得直接聲請解釋憲法。

※參考資料:

1.黃錦堂,臺北市自治權之司法保障研究,收於地方自治法 2001,臺北市政 府法規會印,頁 376 以下。

2.大法官會議解釋字第 527 號第二、三點。