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3. 地方自治4038-003

七、依地方制度法之規定,地方自治團體的行為事項須經上級政府或主管機關 核定者有那些?

【擬答】:

(一)依監督行使時期之先後不同︰上級機關為對於下級機關監督,保障國家行政之利益,對於下級行政官署之行使權限,加以注意,上級機關必要 時得加以干涉。上級機關之行使監督權通常採預防或抑制性之監督措 施,以矯正下級官署之行政措施。

1.事前監督︰稱預防監督,係上級政府或主管機關,為期下級政府或機 關能適法行使權限起見,於行使之前,應先經上級機關或主管機關之 同意或承認,始能取得合法之效力。例如以核准、認可、審核之形式, 先行由上級機關予以監督。

2.事後監督︰亦稱鎮壓監督,係上級政府或主管機關,於下級政府行使 權限後,應向上級政府提出報告,俾使上級知悉瞭解,並保留事後審 查之權力,以使糾正其下級之結果所為之監督。例如法規中所規定之 備案、備查、查照等均是。

(二)核定:地制法中核定權行使時機,主要係因為地方制度或地方政府組織 產生變動,或市可能改變原有政府關係與人民權益,作為上級政府「把 關」或「複查」工具。因此,所謂「核定」指上級機關或主管事務之機 關,對於所陳報之事項,必須加以審查,並作成決定,俾完成該事項之 法定效力,且對於所核定之事項,有其當然之效力之謂,如不經核定, 該事項即無從發生效力。地方制度法第二條第四款已核定所有定義,指 上級政府或主管機關,對於下級政府或機關所陳報之事項加以審查,並 作成決定,以完成該事項之法定效力之謂。實例:

1.省、直轄市、縣市、鄉鎮市、區、村里名稱之變更,須呈由上級機關 (政府)核定。(第六條第二項)

2.第十八條至第二十條之自治事項,涉及中央及相關地方自治團體之權 限者,由內政部會商相關機關擬訂施行綱要,報行政院核定。(第二十 二條,本條已於 103.1.29 刪除)

3.自治條例經各該地方立法機關議決後,如規定有罰則時,應分別報經 行政院、中央各該主管機關、縣政府核定後發布。(第二十六條)

4.委辦規則應函報委辦機關核定發布(第二十九條)

5.地方議會組織自治條例,報上級政府核定。(第五十四條)

6.地方政府組織,由內政部擬訂準則,行政院核定。(第六十二條)

7.直轄市長、縣(市)長、鄉(鎮、市)長及村(里)長辭職,應以書 面為之。直轄市長應向行政院提出並經核准;縣(市)長應向內政部 提出,由內政部轉報行政院核准;鄉(鎮、市)長應向縣政府提出並 經核准;村(里)長應向鄉(鎮、市區)公所提出並經核准,均自核 准辭職日生效(第八十二條)。

8.直轄市議員、直轄市長、縣(市)議員、縣(市)長依前項延期辦理 改選或補選,分別由行政院、內政部核准後辦理。 鄉(鎮、市)民代表、鄉(鎮、市)長、村(里)長依第一項延期辦 理改選或補選,由各該縣(市)政府核准後辦理。(第八十三條)。

9.內政部基於全國國土合理規劃及區域均衡發展之需要,擬將縣(市) 改制或與其他直轄市、縣(市)合併改制為直轄市者,應: (1)擬訂改制計畫。 (2)徵詢相關直轄市政府、縣(市)政府意見後。(3)報請行政院核定之。

縣(市)擬改制為直轄市者,縣(市)政府得擬訂改制計畫,經縣(市) 議會同意後,由內政部報請行政院核定之。

縣(市)擬與其他直轄市、縣(市)合併改制為直轄市者,相關直轄 市政府、縣(市)政府得:

(1)共同擬訂改制計畫。

(2)經各該直轄市議會、縣(市)議會同意後。

(3)內政部報請行政院核定之。

行政院收到內政部陳報改制計畫,應於六個月內決定之。(第七條)

10.縣(市)改制或與其他直轄市、縣(市)合併改制為直轄市,原直轄 市、縣(市)及鄉(鎮、市)自治法規應由改制後之直轄市政府廢止 之;其有繼續適用之必要者,得經改制後之直轄市政府核定公告後, 繼續適用二年。(第八十七條之二)以上規定,係事涉「核定權」行使, 屬於「特別預防性之措施」,乃針對特別情事之事前法律控制,謂之「事 前監督」作用。

(三)備查:備查權係指地方對其可全權處理之業務,完成法定效力後,陳報 上級政府或主管機關知悉的過程,故其性質類似於地方上級提供運作有 關資訊。視為是上級對下級的「資訊監督」。故所謂『備查』指以下級機 關或公私機構、個體、對上級機關或主管事務之機關,有所陳報或通知, 使上級機關或主管事務之機關,對於其指揮、監督或主管之事項,知悉 其事實之謂。與此用語較為接近者,為「備案」、「報備」。一般而言,備 查之目的,在於知悉已經過之事實如何,而主管機關不必另有其他作為, 且備查之性質,與所陳事項之效力無關。如法規中規定「報請備查」,原 則上權責仍在陳報者,且並不表示應於事前為請示之意,即使未踐行此 項程序,亦不影響該事項之法律關係或效力。地方制度法第二條第五款 已就備查有所定義,指下級政府或機關間就其得全權處理之業務,依法 完成法定效力後,陳報上級政府或主管機關知悉之謂。

八、何謂地方自治團體?又地方自治團體具備那些特性,請加以說明

【擬答】:

(一)地方自治團體之定義:

1.學理上而言:學理上所謂地方自治團體,即在國家內之一定區域,實施 地方自治,而由地方人民組成,具有公法上權利能力,能獨立行使權 利及負擔義務之公法社團。

(1)地方制度法第二條第一款,將自治團體界定:「指依本法實施地方自 治,具公法人地位之團體。」

(2)並於第十四條規定:「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)為地方自治團體, 依本法辦理自治事項,並執行上級政府委辦事項。」直言之,我國 未來之地方自治團體,包括:直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)三類, 其職責包括以「自治體」辦理自治事項;復以「行政體」執行上級 政府委辦事項。

2.實務見解:

地方自治團體的特質,若依釋字第四六七號解釋與釋字第五二七號解 釋,是指具備自主組織權與自治事項處理權之團體。在此,吾人可參 照釋字第四六七號解釋「中華民國八十六年七月二十一日公布之憲法 增修條文第九條施行後,省為地方制度層級之地位仍未喪失,惟不再 有憲法規定之自治事項,亦不具備自主組織權,自非地方自治團體性 質之公法人。符合上開憲法增修條文意旨制定之各項法律,若未劃歸 國家或縣市等地方自治團體之事項,而屬省之權限且得為權利義務之 主體者,於此限度內,省自得具有公法人資格。」文意即知,因此, 地方自治團體係為公法人之社團,享有自主組織權及自治權限之權利 能力主體。

(二)地方自治團體具備特性:

1.住民自治原則(政治性意義)(以民主主義為基礎)組織自主權: 以一定地區內之地方事務,應基於地方居民之意見,由地方居民自己 或其代表,在自己責任與創意下處理之。即地方治理權之行使須得到 居民之同意。因此,地方居民對於地方公職人員可以行使選舉、罷免 之權;地方居民對於地方事務可以行使創制、複決之權;住民自治的 概念所強調的是「民主主義」的原理。例如,地方自治團體選出首長、 議員處理地方事務,我們即稱之「住民自治」故有學者認為,地方自 治團體內之住民享有創制複決權,此乃與住民自治之理念最具關聯 性,此種以「個人自治」為其基礎要素,其在性質上屬於政治意義的 自治。憲法第 123 條、釋字第 498 號解釋、地方制度法第 16 條、公民 投票法第 2 條皆有相關規定。

2.團體自治原則(法律性意義)(以自由或分權主義為基礎)立法、財政 自主權:

以一定地區為基礎的地方團體,具有獨立於國家之外的法律人格,並 具有自己的目的、事務與權能,用自己的機關在自己責任上,處理自 己的事務。因此,團體自治的概念是強調與國家間的「分權」關係。 換言之,「地方自治團體以具有獨立於國家以外之公法人資格,並以團 體自己的名義和自己的機關,基於地方自己的意思,行使職權,處理 區域內公共事務。」以上敘述一般稱為:團體自治。又例如,地方自 治團體享有自主財政權,係基於「團體自治」理念。從地方自治的法 理看,承認地方自治團體是公法人,稱之為團體自治;此種地方自治 團體自治乃以「自由主義」或「分權主義」為其基礎,其在性質上屬 於法律意義的自治。釋字第 527 號解釋、地方制度法第 14 條、公民投 票法第 2 條皆有相關規定。

九、何謂地方文化產業?何謂永續發展?兩者有何關聯性?請加以說明。

【擬答】:

(一)地方文化產業的概念:

「廣義的文化產業」,是發揮與活化在地歷史文化所形成的產業。而「狹 義的文化產業」,文化創意產業係指源自創意或文化累積,透過智慧財產 的形成運用,具有創造財富與就業機會潛力,並促進整體生活環境提升的行業。何謂「文化」?人類的思想智慧被形之於圖文或語言上,並成為社 會意識形態及其相對應的觀點及制度,這種大多數人共同承認喜歡的感 受,也是有品級量化呈現的感受,稱之為「文化」。能將思想轉化為文字 圖像後的「文化」,使之發展成商業化營運模式的,稱之為「文化產業」。

(二)永續發展的概念:

1.永續發展,是指在保護環境的條件下既滿足當代人的需求,又以不損 害後代人的需求為前瞻的發展模式。「永續發展」這個術語使用由布倫 特蘭委員會創造已成為最經常被引用的永續發展的定義:「既能滿足我 們現今的需求,又不損害子孫後代能滿足他們的需求的發展模式。」「永 續發展」強調經濟體系內的發展必須環環相扣,並得以自給自足。

2.目前世界對「永續發展」的公認概念,其定義源於 1987 年世界環境與 發展委員會的報告--《我們共同的未來(英語: Our Common Future)》。換言之永續發展定義:是指在保護環境的條件下既滿足當 代人的需求,又不損害後代人的需求的發展模式。

3.緣起:源於 1980 年代的綠色運動,由於 1960 年代已發展國家在非洲 及南美大量收購農地種植咖啡和甘蔗,將所得的金錢換成糧食予當地 居民。然而,由於土地發展過度及缺乏規劃,使咖啡和糖的期貨價值 在短時間內急跌,南美各國經濟即時崩潰;再加上水土流失、濫用農 藥,使非洲的土地變得貧瘠、甚至沙漠化,引致饑荒。 永續發展的出現,就是要糾正過去的錯誤,避免其他國家重蹈覆轍。 可持續發展強調經濟體系內的發展必須環環相扣,並得以自給自足。

4.例子:比如說,太陽能發電,目前地球能源資源面臨有朝一日會耗盡 的問題,太陽能發電,不會耗費任何地球的資源,且不用的話,也同 樣會消耗掉,因此,太陽能資源是最符合永續發展的例子,對現在及 未來都不會有傷害。

(三)兩者關聯性:

由於人口和財富的激增,地球自然資源無法滿足人類的需求,人類與自 然的矛盾更加突出。因此必須禁止那種不顧子孫後代而任意糟蹋自然資 源的行為,並建立一個永續發展的社會。而永續發展的社會應具備以下 特徵:

1.不僅實現代際公正,更要實現代內公正,即當代一部份人的發展不應 損害另一部份人的利益。

2.經濟與社會的發展要符合地球生態系統的動態平衡的法則和資源可持 續利用的原則。

3.改變不合理的資源消耗式的消費模式。

4.解決全球的貧窮問題,窮人的生活質量有所提高。

5.地球環境惡化得到抑制並得到根本的改善。

6.在平等公正和尊重國家主權的前提下解決國際爭端,以對話代替對抗。

7.依靠科技進一步解決永續發展中的主要問題。

8.建立節約資源型﹑環境友好型的社會。