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1. 地方政府與政治4041-001

一、何謂區域治理(regional governance)?試分別從傳統改革主義者觀點、 公共選擇觀點及新區域主義觀點一一論述其對區域治理改革的主張。

⊙【擬答】:

區域主義在 1960、70 年代亦曾盛行,但強調從上而下主導的區域合作方 式。而在 1990 年代以後的區域主義則強調由下而上地方間的平行 (horizontal)間的合作關係。而都會區問題一直是區域治理問題的核 心議題。在全球化(globalization)的趨勢下,地方政府在扮演吸引外 資及促進地方經濟發展上角色日益凸顯。因此都會區域(metropolitan) 內 的 地 方 政 府 的 如 何 進 行 區 內 各 種 合 作 的 安 排 ( cooperative arrangements)更顯的重要。個人多年來即倡議跨域合作之公共服務之 提供的解決方案,並非只有合併一途,各種區域合作的機制,亦可協助 解決在都會區域內地方政府脆裂化(fragmented governments)所產生 的問題。

(一)區域治理(regional governance):

1.區域治理(regional governance)泛指區域體自我發掘問題與解決 問題的能力,在台灣地區算是一個新鮮的概念。區域是一個範圍與 等級低於國家的地理概念,也是一個包含城市與鄉村的複合體。治 理則是政治行動力的行使,其中包含公權力與私權力的交互作用。 兩個名詞的結合代表一種區域內部各單元合作與競爭的關係。

2.區域治理是指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關 者為實現最大化區域公共利益,通過談判、協商、伙伴關係等方式 對區域公共事務進行集體行動的過程。

3.區域治理(regional governance)完全是一個「舶來」概念,它廣 泛流行於歐美學界,臺灣地區學者較早與之接軌,但他們一般慣用 跨界(域)治理(trans-border governance)、都市及區域治理(urban and regional governance)等概念。實際上,區域治理就是治理理 念或理論在區域公共事務管理中的具體運用。

(二)從傳統改革主義者觀點、公共選擇觀點及新區域主義觀點論述其對區 域治理改革的主張:長久以來都市管理研究學者在從事都會區問題研 究時,大致上強調三種不同的途徑:即傳統改革主義者(traditional reformist)和公共選擇理論(public choice)。又發展出另一種用來 調和前述兩種理論之新區域主義(new regionalism)。以下茲就上述 三種區域治理途徑論述如下:

1.傳統改革主義者觀點(traditional reformist):此觀點從行政效 能的考量出發,認為太多的地方政府單位,會造成行政上的無效能及 經濟規模的無法達成,使的地方政府的資源與不足以提供地方居民 的需求平衡,而地方政府施政外溢效果無法掌握,施政結果權責歸 屬容無法釐清易生混淆的問題。此一理論主要從結構途徑研究區域 政府,它涉及整個都市區域的政府變革,企圖去除所有或大部分都 會區裡面的小政府,並以單一、全功能普及整個都會區政府取而代 之。此又稱之為合併主義者(consolidator),主張管轄區域的合併 能有助於政府規模的合理化,促使資源不足的地方政府獲得發展, 同時更能夠有效地促進區域內經濟發展、均衡地方財政、及提供跨域服務供應等。

2.公共選擇觀點(public choice):此一理論乃將政治經濟學運用於 都會區域政府的研究上,主張多中心或多核心的政治體系,最能回 應公民的需求。其論點是將都會區視為一準公共市場,容許公民在 競爭性的公共服務提供者之間做一選擇,此種說法乃立基於在都會 區內若有許多不同的地方政府存在且管轄區彼此重疊,將可透過相 互競爭以最有效率、有效能、有回應性地滿足不同地區公民的需求。 公共選擇理論在都會區域治理體制上提供公民或消費者有更多的選 擇權以處理轄區內共同事務,這些體制的選擇常展現於地方政府間 的協議、公私夥伴關係、區域聯合會、及職能移轉等。

3.新區域主義觀點(new regionalism):近年來在都會治理上所興起 的一種「新區域主義」(new regionalism),認為在解決都會區問題 時競爭與合作兩種體制應同兼顧運用,才能有效達成治理都會區的 效果。新區域主義主張垂直府際間及多元治理和多層級協力治理 (multi-level governance system)夥伴關係,而不是建立新的治 理機構。而是要在地方政府、社區組織、企業組織、及非營利組織 等 間 , 建 立 一 區 治 理 策 略 性 夥 伴 關 係 ( local strategic partnerships),這種新夥伴關係常展現於區域性的經濟展合作議題 上,如產業的合作共同開發、特定經濟發展園區的建構等。

(三)結論:綜上所述,不論是從全球資訊、經濟發展的脈絡、跨域棘手問 題的興起、公民意識的抬頭、以及區域均衡發展的角度觀之,皆可看 出區域治理課題在當代有其重要性與必要性。再者,若從理性選擇的 論點來看,各個地方政府透過區域治理可以收到集體利益選擇性利益 兩種效果值此是值得學界與實務界共同討論與省思的。

二、何謂罷免權?請論述罷免案之提出的相關規定及其限制。

⊙【擬答】:

(一)免權:

1.意涵:乃是指經選舉產生的民意代表或行政首長,在任期屆滿以前, 選民得用相同於選舉的投票方法(選票),撤銷(罷免)其任職的一 種權利。

2.特質:

(1)民意代表或官吏既由人民選出,人民自得罷免之。

(2)罷免權的存在,意味著「人民才是民主憲政國家的主人」,藉此 直接控制民意代表及行政首長,既可增加民意代表及行政首長的 責任感,亦使選民關心政治,可避免民意代表或行政首長貪官污 吏。

(二)罷免案之提出的相關規定及其限制:

1.臺灣現行的罷免制度為分二階段徵求選民連署,通過之後再進行選 民投票決定罷免結果。

(1)第一階段:提議(1%選民簽署): 門檻:被罷免人「當選時」,原選舉區選舉人總數 2%以上。(選罷 76、 86)

(2)第二階段:連署(10%選民簽署):

⓵門檻:被罷免人「當選時」,原選舉區選舉人總數 13%以上(尾 數如為小數,該小數以整數 1 計算)連署。

⓶期限:(選罷 80、81、82)

A.立委、直轄市議員、直轄市長、縣(市)長之罷免:30 日。

B.縣(市)議員、鄉(鎮、市)長之罷免:20 日。

C.鄉(鎮、市)民代表、村(里)長之罷免:10 日。

⓷答辯(被罷免人):罷免案宣告成立後,應將罷免理由書副本 送交被罷免人,提出答辯書(不超過 1 萬字)10 日內答辯(選 罷 84)。

(3)第三階段:投票(同意罷免票數多於不同意罷免且超過選區 25% 得票率):

⓵門檻:「投票率」及「有效同意票」均須過半。

⓶期限:應於罷免案宣告成立後三十日內為之。但不得與各類選 舉之投票同時舉行。(選罷 87、89)

⓷開票:

A.罷免案通過:

(A)被罷免人應自公告之日起,「解除職務」;自解除職務之 日起,4 年內不得為同一公職人員候選人;其於罷免案進 行程序中辭職者,亦同。

(B)依規定應辦理「補選」者,應自罷免投票結果公告之日 起 3 個月內完成補選投票。但經提起罷免訴訟者,在「訴 訟程序終結前」,不予補選。

B.罷免案否決:在該被罷免人之「任期內」,不得對其再為罷 免案之提議。(投票完畢 7 日內,公告罷免投票結果)(選 罷 91)。

2.因罷免對象不同,故罷免案之提出的相關規定及其限制有不同的規 範:

(1)罷免總統(總統副總統選舉罷免法):

⓵依據:

A.據: 第 70 條:總統、副總統之罷免案,經全體立法委員 1/4 之 提議,全體立法委員 2/3 之同意提出後,立法院應為罷免 案成立之宣告。但就職未滿 1 年者,不得罷免。 前項罷免案宣告成立後 10 日內,立法院應將罷免案連同罷 免理由書及被罷免人答辯書移送中央選舉委員會。

B.第 72 條:罷免案宣告成立之日起,任何人不得有罷免或阻 止罷免之宣傳活動。

C.第 73 條:罷免案之投票,中央選舉委員會應於收到立法院 移送之罷免理由書及答辯書次日起 60 日內為之。但不得與 各類選舉之投票同時舉行。

D.第 74 條:總統、副總統罷免票,應分別印製。但立法院移 送之罷免案,同案罷免總統、副總統時,罷免票應將總統、 副總統聯名同列一組印製。罷免票應在票上刊印同意罷免、不同意罷免二欄,由投票人以選舉委員會製備之工具 圈定之。投票人圈定後,不得將圈定內容出示他人。

E.第 76 條:罷免案經中華民國自由地區選舉人總額過半數之 投票,有效票過半數同意罷免時,即為通過。

F.第 77 條:罷免案經投票後,中央選舉委員會應於投票完畢 7 日內公告罷免投票結果。罷免案通過者,被罷免人應自公 告之日起,解除職務。

G.第 78 條:罷免案通過者,被罷免人自解除職務之日起,4 年內不得為總統、副總統候選人;其於罷免案宣告成立後 辭職者,亦同。 罷免案否決者,在該被罷免人之任期內,不得對其再為罷 免案之提議。

⓶限制:

A.第 70 條:總統、副總統之罷免案,經全體立法委員 1/4 之 提議,全體立法委員 2/3 之同意提出後,立法院應為罷免 案成立之宣告。但就職未滿 1 年者,不得罷免。 前項罷免案宣告成立後 10 日內,立法院應將罷免案連同罷 免理由書及被罷免人答辯書移送中央選舉委員會。

B.第 72 條:罷免案宣告成立之日起,任何人不得有罷免或阻 止罷免之宣傳活動。

C.第 78 條:罷免案通過者,被罷免人自解除職務之日起,4 年內不得為總統、副總統候選人;其於罷免案宣告成立後 辭職者,亦同。 罷免案否決者,在該被罷免人之任期內,不得對其再為罷 免案之提議。

(2)罷免立委(公職人員選舉罷免法):

⓵依據:

A.第 76 條:罷免案以被罷免人原選舉區選舉人為提議人,由 提議人之領銜人 1 人,填具罷免提議書 1 份,檢附罷免理 由書正、副本各 1 份,提議人正本、影本名冊各 1 份,向 選舉委員會提出。 罷免案,一案不得為 2 人以上之提議。但有 2 個以上罷免 案時,得同時投票。

B.第 81 條:罷免案之連署人,以被罷免人原選舉區選舉人為 連署人,其人數應為原選舉區選舉人總數 10%以上。 前項罷免案連署人人數,其計算數值尾數如為小數者,該 小數即以整數一計算。 同一罷免案之提議人不得為連署人。提議人及連署人之人 數應分別計算。

C.第 84 條:罷免案宣告成立後,應將罷免理由書副本送交被 罷免人,於 10 日內提出答辯書。

D.第 87 條:罷免案之投票,應於罷免案宣告成立後 20 日起 至 60 日內為之,該期間內有其他各類選舉時,應同時舉行 投票。但被罷免人同時為候選人時,應於罷免案宣告成立 後 60 日內單獨舉行罷免投票。被罷免人於投票日前死亡、 去職或辭職者,選舉委員會應即公告停止該項罷免。

E.第 90 條:罷免案投票結果,有效同意票數多於不同意票數, 且同意票數達原選舉區選舉人總數 1/4 以上,即為通過。 有效罷免票數中,不同意票數多於同意票數或同意票數不 足前項規定數額者,均為否決。

F.第 91 條:罷免案經投票後,選舉委員會應於投票完畢 7 日 內公告罷免投票結果。罷免案通過者,被罷免人應自公告 之日起,解除職務。 前項罷免案通過後,依規定應辦理補選者,應自罷免投票 結果公告之日起 3 個月內完成補選投票。但經提起罷免訴 訟者,在訴訟程序終結前,不予補選。

⓶限制:

A.第 75 條:公職人員之罷免,得由原選舉區選舉人向選舉委 員會提出罷免案。但就職未滿 1 年者,不得罷免。 全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉之當選人,不適 用罷免之規定。

B.第 77 條:現役軍人、服替代役之現役役男或公務人員,不 得為罷免案提議人。

C.第 92 條:罷免案通過者,被罷免人自解除職務之日起,4 年內不得為同一公職人員候選人;其於罷免案進行程序中 辭職者,亦同。 罷免案否決者,在該被罷免人之任期內,不得對其再為罷 免案之提議。

(3)罷免地方民代/行政首長:公職人員選罷法第 75 條規定,要罷 免民選縣市長,須該縣市長任滿 1 年後,由所屬選民以總選舉人1%連署支持提出罷免案;提案成立 60 天內,提案人要再送總選 舉人 10%連署書讓罷免案成立;投票時除同意票要多於不同意 票,同意票還要達總選舉人 1/4 以上才過關。

(4)罷免直轄市議會、縣(市)議會議長、副議長,鄉(鎮、市)民 代表會主席、副主席(地方制度法):

⓵第 44 條:直轄市議會、縣(市)議會置議長、副議長各 1 人, 鄉(鎮、市)民代表會置主席、副主席各 1 人,由直轄市議員、 縣(市)議員、鄉(鎮、市)民代表以記名投票分別互選或罷 免之。但就職未滿 1 年者,不得罷免。

⓶第 46 條:直轄市議會、縣(市)議會議長、副議長,鄉(鎮、 市)民代表會主席、副主席之罷免,依下列之規定:

A.罷免案應敘述理由,並有議員、代表總額 1/3 以上之簽署, 備具正、副本,分別向行政院、內政部、縣政府提出。

B.行政院、內政部、縣政府應於收到前款罷免案後 7 日內將 副本送達各該議會、代表會於 5 日內轉交被罷免人。被罷 免人如有答辯,應於收到副本後 7 日內將答辯書送交行政 院、內政部、縣政府,由其將罷免案及答辯書一併印送各 議員、代表,逾期得將罷免案單獨印送。

C.行政院、內政部、縣政府應於收到罷免案 25 日內,召集罷 免投票會議,由出席議員、代表就同意罷免或不同意罷免, 以記名投票表決之。

D.罷免案應有議員、代表總額過半數之出席,及出席總數 2/3 以上之同意罷免為通過。

E.罷免案如經否決,於該被罷免人之任期內,不得對其再為 罷免案之提出。

前項第 3 款之罷免投票,罷免議長、主席時,由副議長、副主 席擔任主席;罷免副議長、副主席時,由議長、主席擔任主席; 議長、副議長、主席、副主席同時被罷免時,由出席議員、代 表互推 1 人擔任主席。

第 1 項罷免案,在未提會議前,得由原簽署人 2/3 以上同意撤 回之。提出會議後,應經原簽署人全體同意,並由主席徵詢全 體出席議員、代表無異議後,始得撤回。

⓷第 47 條:除依前 3 條規定外,直轄市議會、縣(市)議會議 長、副議長及鄉(鎮、市)民代表會主席、副主席之選舉罷免, 應於直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會組織 準則定之。