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2. 地方政府與政治4041-002

三、在臺灣地方政府與政治運作過程中,所謂「雙派系主義」(bifactionalism) 之運作方式與要素為何?

⊙【擬答】:

(一)所謂的派系,Dennis C. Beller 和 Frank D. Belloni 將派系定義為「一 些依存在一個大團體中有組織的小團體,為了權力的利益而互相競 爭。這些小團體僅是這個大團體中的一部分而已」,Lucian W. Pye 認 為是「一群彼此之間有私人關係的不特定成員所組成。」派系政治或 稱為「派系主義」(factionalism)(其意指兩個或兩個以上的派系爭 奪特定利益)是許多發展中國家的共同特徵。地方派系的政治菁英在 台灣經濟發展過程中,逐漸成為地方資本。而政治轉型使得他們的勢 力逐漸進入中央,形成利益聯盟或與全國性財團形成聯盟,共同在決 策體系影響政策」。學者陳明通將派系定義為:「以二元聯盟(dyadic alliance)為基本構成單位,未達成公部門或準公部門取得及分配的 集體目標,所建立起來的一套多重人際網絡」。

(二)雙派系主義乃是一種以派系制衡派系的策略,執政者透過輪流提名不 同派系候選人競選特定公職,以防止單一派系在該地區獨大,達到其 政權穩固之目的。例如,原臺中縣地方派系亦是根源於選舉,當地之 派系發展體現了國民黨掌控地方政治生態所使用的雙派系主義 (bifactionalism)。在雙派系策略之下,原臺中縣地區發展出紅派及 黑派兩大政治勢力。紅派創始人臺中縣首任縣長林鶴年,劉松藩、廖 了以、劉銓忠、徐中雄等人都曾於地方或中央出任公職。黑派則以陳 水潭為首,陳亦曾擔任縣長一職(第 2 屆),而門下的陳庚金、顏清標、 紀國棟等人亦是地方要角。國民黨中央透過輪替提名的方式,使得紅 派及黑派輪流職掌縣政府及縣議會兩大部門,達到派系權力平衡,進 而穩固中央權力之目的。紅黑共治現象一直到 1997 年第 13 屆臺中縣 長選舉時,紅派不顧該派廖了以已擔任之前兩屆縣長仍執意推出人 選,致使民進黨廖永來漁翁得利才打破。由上述可知,「雙派系主義」 (bifactionalism)則指中央為避免派系勢力日益壯大,以至於抗衡 中央執政黨,因此有計畫的將地方派系控制在縣市區域內,不使其有 機會跨區域結盟,或形成全國性派系,同時特意在同一縣市區域內扶 植兩個不同對立的派系,以收彼此相互牽制制衡之效果。

(三)「雙派系主義」(bifactionalism)之運作方式與要素:約略可區分為 以下三種:

1.第一類型之運作方式為,各地方縣長分由兩個地方派系領導人,輪 流擔任,一個派系承諾只擔任一任(一屆),下次由另一個派系也承 諾只擔任一任(一屆)輪流擔任。例如,當年的台中縣,分別由台 中兩大地方派系「紅派」與「黑派」,輪流擔任縣長。

2.第二類型之運作方式為,縣長與縣議會議長,分別由兩個地方派系 領導人擔任。例如,當年的桃園縣有「南派」與「北派」之分,則 在地方選舉中,桃園縣縣長由「南派」領導人出任,縣議會議長即 另由桃園縣「北派」領導人擔任。

3.第三類型之運作方式為,縣長與(精省前之)省議員,分別由兩個地方派系領導人擔任。例如:當年的花蓮縣有「閩南派」與「客家 派」之分,則在地方政治中,花蓮縣縣長由「閩南派」領導人出任, 省議員即另由花蓮縣「客家派」領導人擔任。

(四)在另外一方面,國民黨中央為了避免本土的地方派系勢力坐大,以致 動搖其威權統治的基礎,因此刻意限制其政治活動與經濟活動的空 間,侷限於鄉鎮或縣市區域,並且在大多數的地區,都扶植至少兩個 以上的派系存在,藉由提名過程,建立派系輪政的傳統,以收權力平 衡之效,使利於黨中央的操控,此即是所謂的「雙派系主義」 (bifactionalism)。

長久以來,地方派系成員結合的目的,即在於參與選舉之動員工作, 以及選後的利益分配等共同活動;其成員彼此間的結合與運作乃是建 立在「關係」與「利益」的基礎之上。對於地方派系而言,其首要的 活動雖然就是選舉,但選舉時透過派系網絡、樁腳網絡及俗民網絡的 動員,卻不是一蹴可幾的。各種人際關係網絡的建立與鞏固,以及經 濟利益的分配,在平時就必須持續進行。對於地方派系而言,如果平 時就能夠落實「撒網」的工作,到了選舉時就只不過是進行「收網」 作業、驗收成果而已。因此地方派系平時的運作,即在於強化既有的 關係網絡,培養、甄拔、吸納新的成員,經營「區域性聯合獨佔經濟」 事業,並分配派系成員經濟利益。

四、試分別從管理模式(managerial model)、統合模式(corporatist model)、 支持成長模式(progrowth model)及福利模式(welfare model)等四種 最具代表性觀點論析城市治理的內涵,並比較說明之。

⊙【擬答】:

城市治理是指從廣義的角度上是一種城市地域空間治理的概念,為了謀 求城市經濟、社會、生態等方面的可持續發展,對城市中的資本、土地、 勞動力、技術、信息、知識等生產要素進行整合,實現整體地域的協調 發展。狹義的城市治理是指城市範圍內政府、私營部門、非營利組織作 為三種主要的組織形態組成相互依賴的多主體治理網路,在平等的基礎 上按照參與、溝通、協商、合作的治理機制,在解決城市公共問題、提 供城市公共服務、增進城市公共利益的過程中相互合作的利益整合過程。 瑞士政治學家皮埃爾(Pierre)在考察了西方發達國家城市發展模式的 基礎上,根據參與者、方針、手段和結果的不同,提出了四種主要的城 市治理模式:管理模式、統合模式、支持增長模式和福利模式,這四種 模式也是目前最為經典的關於城市治理模式的分類。換言之,以城市治 理的角度而言,學者 Pierre 於 1999 年提出四種模式,包括管理模式 (managerial model)、統合模式(corporatist model)、支持成長模式 (progrowth model)及福利模式(welfare model),由各級政府與權益 關係人以不同程度的支配與合作達成各類政策目標。茲就分別從管理模 式(managerial model)、統合模式(corporatist model)、支持成長模 式(progrowth model)及福利模式(welfare model)等四種最具代表 性觀點論析城市治理的內涵,分述說明如下:

(一)管理模式(managerial model):管理模式按照市場原則將城市公共服務的生產者與消費者視為市場的參與者,提出「讓管理者管理」的口 號。這裡所說的「管理者」並非政治精英,而是指組織生產和非公共 服務的管理者,因此該模式強調的是專業參與,通過基於市場的廣泛 的專業管理手段增強公共服務的生產和分配效率,真正讓消費者挑選 產品和生產者。

從它的目標可以看出,此模式將基於市場的私營部門的轉移管理思想 引入公共部門,強調服務供給者與消費者之間的競爭,認識到了消費 者的重要性,符合市場的原則。然而,它的弊端在於無法界定政府的 角色,尤其是無法協調城市治理過程中政府與企業博弈所產生的矛 盾,並且消費者對城市的選擇具備與對商品和服務的選擇同樣的不確 定性。強調專業性指導而非菁英主導或干預公共事務,同時,也強調 消費者的重要性。完善的城市治理,不僅政府必須有優質的管理,同 時也應配合非政府部門的充分發展和服務水準的提升。

(二)統合模式(corporatist model):統合模式(corporatist model)又 稱合作模式,強調雙層次的參與,直接參與者為主要利益組織的菁英 領袖,間接參與者為各利益組織的基本成員。主要目標在於透過分配 與再分配,以確保重要利益組織成員之訴求得以進入決策過程。此種 方法模式直接削弱了財政紀律,重要利益組織往往在決策過程中具有 相當影響力,卻同時造成其與其他社會組織之間的不平等問題與困境。

(三)支持成長模式(progrowth model):主要參與者是商界精英和當選的 城市官員,通過有利於推動城市經濟發展的手段促進經濟增長,從而 實現利益共用。此模式是最常見的治理模式,因為長期的和可持續的 經濟增長的結果會為城市經濟及城市治理的參與者帶來雙贏的局面, 而且其結果易於衡量與觀察。隨著近幾十年來區域經濟增長模式的轉 變以及城市國際化趨勢的興起,城市經濟的增長越來越依賴於技術的 引進與投資的增加,因此該模式的參與者將城市作為吸引技術與投資 的工具,在此過程中,二者緊密合作,共用經濟增長的成果。促進增 長模式的弊端在於其參與者的狹隘性,一般大眾很難參與,無法調動 最廣泛的群體尤其是市民社會的參與到城市治理的積極性,公眾分享 程度低,而且極有可能造成他們與利益既得者的衝突。

支持成長模式(progrowth model)主要是由城市或商業及企業菁英和 民選地方官員主導決策促進經濟增長,目標在於促進地方經濟的長期 持續成長,並透過政府施行相關措施來實現該目標。本模式係以制度 化的公私夥伴關係做為合作基礎,由公部門和私部門代表在政策執行 過程共享實質的裁量權。

(四)福利模式(welfare model):福利模式是一種較為特殊以及罕見的城 市治理模式,城市政府官員和國家的官僚機構是其唯一的參與者。城 市政府通過國家預算資金的劃撥維持地方的福利水平、復興地方經 濟,因此地方政府與較高層政府的關係顯得尤為重要。該模式具有明 顯的短視性,其治理的行為必然是短期行為,且不願與私營資本結成 伙伴關係,不大可能維持很長時間,因為高層政府不可能對所轄的所 有區域給予同等的重視,而不平衡發展又會引起爭議,並且如果恰逢 中央政府出現財政赤字,情況將會更糟。此模式主要應用於福利國家,因為這些國家有較為雄厚的經濟基礎作為保障,對於發展中國家而 言,其適應性是相當低的。

福利模式是主要參與決策者為地方與中央政府的官員和國家官僚,短 期目標為透過中央財政挹注達成支持平衡地方經濟發展,長期目標則 較不明確。該模式者主要透過地方與高層政府的網絡關係運作,讓城 市要提升其國際競爭力,除對內透過活化產業經濟、創造宜居環境、 高效率效能的城市治理等手法來解決城市發展所面臨的問題外,對外 則需在特殊領域上,發揮其節點功能,提供一定特性的服務,清楚確 認城市定位,形成與鄰近城市或其他國際城市以優勢為基礎,達成既 競爭又合作之雙重關係,刺激城市的成長與學習能力,藉以提升城市 的國際競爭力。

五、地方政府財政能否自主攸關地方治理與地方建設的品質,故各地方政府莫 不積極提高自有財政自主程度。請問有那些條件可以拿來判斷地方政府財 政自主的程度?

⊙【擬答】:

地方財政權之保障,首要在於確保地方之財政自主性,其方法有二。其 一為確保地方之自主財源。此須從財政收支劃分上著手,如有不足,再 透過財政調整制度因應之,此時並須側重權利性質的統籌分配稅款,而 非具有恩惠性質的補助款。其二為地方支出自主性的確保。

蓋無論地方收入自主權如何獲得保障,如果地方財政支出沒有自主性, 可以由中央逕行決定,則地方財政權之保障仍非完全。從地方與中央間 的關係來看地方財政權,則可發現在「團體自治」的層面,包含有兩種 反方向作用的內容財政自主權與財源保障請求權在內。此兩種「權利」 因為在內容上互相排斥,因此在某種程度必須相互犧牲以求調和。地方 之財政是否能獨立,其衡量標準,至少應包括下列要件:

(一)應有法定收入:地方政府皆有其固定職務,既有固定職務,自應有固 定之收入以資適應。是故中央政府乃參照地方政府之實際需要,選定 若干財源,以法律規定為其合法之收入。否則收入無著,地方財政必 陷拮据。如事事仰賴上級政府撥款維持,則已不合財政獨立之要求。

(二)應有自行決定其支出之權限:凡依法規定由地方辦理之事務,地方政 府即得按照實際情形或需要,斟酌緩急先後預計其數額,編列預算, 決定其支出。如地方政府無此權限,一切由上級政府統籌支應,則地 方財政自無獨立可言。

(三)政府收支應自求平衡:地方政府執行職務,有必要的支出,自應有預 定之收入,收支平衡,乃為行政組織財政獨立之基本條件,如此方能 對其應負之職務,順利推行。

(四)收支總預算應自行編製:預算乃來年收支之預計,而地方政府之收支 應以平衡為原則,欲達此目的,即應預為計畫確定收支預算。若地方 政府收支總預算不由其自行編製,不僅支出不能切合事實需要,收入 亦不能顧及人民負擔,地方財政又怎能談得上獨立?

(五)應有自設之公庫:地方政府既有法定收入,又能自行決定支出,預算 復自行編製,則必存有若干法定數額現金財物。此項現金財物之出納保管,應自設公庫獨立處理,使實際收支之執行,與管理收支之事物, 相互配合,如此,財政制度始能健全,財務秩序始能建立。

(六)其他:地方財政自主的學理來看,根據財劃法,地方財政收入來自於: 獨立稅、統籌分配款以及指定補助款。對於地方政府而言,獨立稅受 法律保障,財政自主性最高,統籌分配款與補助收入缺乏法律保障, 同屬非「自主」財源,當然財政自主性偏低。而理論上,統籌分配稅 款本屬地方「自有」財源,上級政府僅有「統籌分配權」,而如何使用, 仍然較指定補助款有較高的自主性。這次財劃法的修正,將直轄市分 配統籌稅款的比例加以明訂,正是朝提高直轄市財政自主的方向邁 進。有關財劃法修正後的爭議,由於中央與地方的財政劃分涉及整體 資源重分配,故其本質上必然是一個「政治問題」。因此,不論行政院 是提覆議案,或是法律修正案,既然都是符合憲法的「政治性選擇」, 當然,它也必然要面對立法院的「政治性決定」。