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3. 地方政府與政治4041-003

六、為因應全球化的效應,全球許多城市積極以提升城市競爭力為布局經緯, 希望能在全球城市競爭下嶄露頭角,取得一席之地。試析論某一城市欲提 升其城市競爭力,可採行那些策略作為?

⊙【擬答】:

美國斯坦福大學 Douglas Webster(2000)認為,城市競爭力是指一個城 市能夠生產和銷售比其他城市更好的產品的能力,提高城市競爭力的主 要目的是提高城市居民的生活水平。評價競爭力的 4 個因素是經濟結構 (產業構成、生產力水平、國內外投資等)、區域稟賦(區位、基礎設施、 適宜性、生活商務成本等)、人力資源(價值鏈移動的活度和範圍)和制 度環境。 

英國 Paul Cheshire(1998)認為,城市競爭力是一個城市在其邊界內能 夠比其他城市創造更多的收入和就業。這意味著一個城市的競爭力是城 市之間在區位、所在企業的優勢與劣勢相互比較中體現出的能力。如果 市場是完善的,城市間的比較優勢決定它們之間的分工格局,而比較優 勢又會通過城市之間的成本差異表現出來。所以,說一個城市有競爭力, 意味著在一些關鍵性的經濟指數上而持續存在不均衡,這種不均衡作為 一種系統性差異使得一個城市相對其他城市而言具有更強的吸引力。 台北市面對全球城市的競爭、地方自治的興起與國內政治經濟情勢的轉 變,其都市發展已與國際脈絡緊密連接。因此,台北市要繼續提昇其全 球的競爭力,可以從以下方面進行:

(一)運用網際網路資訊科技的特性,規劃與召開虛擬的國際會議,例如城 市論壇,將各項都市或地區發展相關議題置於網際網絡上,廣邀國際 都市參與互動、討論。

(二)利用網際網路將台北市的最新宣傳資訊、國際文化活動、商機等以電 子郵件(可含影像、聲音)即時、主動的寄發給世界其他大城市的政 府或是民意論壇。

(三)業務主管機關應就負責的業務領域與國際都市進行接觸、實質交流, 由點的接觸延伸為線,進而擴大至面,甚至結合台北市民間企業或非 政府組織以擴大交流層級與領域。同時要培養負責市府國際交流業務員工的國際視野與外語能力,尤其是會話與溝通表達能力。

(四)以公部門行銷模式提高企業的投資意願與交易行為、國際觀光客,以 及民眾對於公共政策的支持與配合度,甚至是台北市的國際能見度與 優質形象時。

(五)採取「全球─在地化」(glocalization)為主軸的策略思考。

(六)建立「全球架構」下的人力資本發展方案,包括:

1.實施文官培訓計劃。

2.整合高等教育資源,協助城市政府部門和非政府部門,發展終身學 習計劃。

3.提昇城市管理階層及市民國際語言能力。

4.擴大市民參與國際城市交流。

(七)建立「城市發展指標」(urban indicators),使複雜的城市問題簡明 化,讓管理者能夠充分掌握解局問題的時機,並作為城市管理與議會、 人民溝通的工具。

七、請依地方行政機關組織準則,比較分析直轄市政府與縣(市)政府在組織 編制、員額及人事任用權上之差異。

⊙【擬答】:

「直轄市」或「縣(市)」均屬我國中央直接監督且為肩負重要功能之核 心性地方自治團體,惟兩者除設置條件不同外,可依 106 年 12 月 12 日 發布之地方行政機關組織準則相關規定比較分析直轄市政府與縣(市) 政府在組織編制、員額及人事任用權上之差異分述如下:

(一)組織編制之差異:目前直轄市政府可直接設置 29~32 個一級機關,並 可管轄各地區公所,且其組織編制、員額規模及單位調整等優於縣市。 不同於此,縣市政府僅可下設置多 7 個一級機關﹔與 14~23 個一級單 位,且下有鄉鎮市但為地方自治團體復可與縣抗衡,又通常縣市之組 織編制、員額規模及單位調整等均不及直轄市。

1.直轄市政府:

(1)第 10 條:直轄市政府置市長 1 人,對外代表該市,綜理市政; 置副市長 2 人,襄助市長處理市政;人口在 250 萬人以上之直轄 市,得增置副市長 1 人,職務均比照簡任第十四職等,由市長任 命,並報行政院備查。 直轄市政府置秘書長 1 人,由市長依公務人員任用法任免之;置 副秘書長 2 人、參事、技監、顧問、參議;人口在 250 萬人以上 之直轄市,並得增置副秘書長 1 人,均由市長依法任免之。

(2)第 11 條直轄市政府一級單位為處或委員會。

直轄市政府一級單位及所屬一級機關,人口未滿 200 萬人者,合 計不得超過 29 處、局、委員會;人口在 200 萬人以上者,合計 不得超過 32 處、局、委員會。 直轄市政府一級單位主管及所屬一級機關首長,除主計、人事、 警察及政風主管或首長,依專屬人事管理法律任免外,其餘職務 均比照簡任第十三職等,由市長任免之。 前項一級單位得置副主管,所屬一級機關得置副首長,除法律另有規定外,均由市長依公務人員任用法任免之。

(3)第 12 條:直轄市政府一級單位下設科、組、室,最多不得超過 9 個,科下並得設股。 直轄市政府所屬一級機關內部單位為科、組、室、中心,其下得 設課、股;所屬二級機關內部單位為科、組、室、課,科、室下 得設股。但為執行特殊性質業務者,得設廠、場、隊、站。 直轄市政府所屬一級機關內部輔助單位不得超過 6 個;所屬二級 機關內部輔助單位不得超過 5 個。

(4)第 13 條直轄市之區設區公所,置區長 1 人、主任秘書 1 人;人 口在 20 萬人以上之區,得置副區長 1 人,除法律另有規定外, 均由市長依公務人員任用法任免之。 前項區公所內部單位不得超過 9 課、室。但區人口在 40 萬人以 上,未滿 50 萬人者,不得超過 10 課、室;人口在 50 萬人以上 者,不得超過 11 課、室。 山地原住民區公所不適用前 2 項規定。

2.縣(市)政府:

(1)第 14 條:縣(市)政府置縣(市)長 1 人,對外代表該縣(市), 綜理縣(市)政,縣長並指導監督所轄鄉(鎮、市)自治;置副 縣(市)長 1 人,襄助縣(市)長處理縣(市)政,職務比照簡 任第十三職等;人口在 125 萬人以上之縣(市),得增置副縣(市) 長 1 人,均由縣(市)長任命,報內政部備查。 縣(市)政府置秘書長 1 人,由縣(市)長依公務人員任用法任 免之。

(2)第 15 條:縣(市)政府一級單位為處。 縣(市)政府一級單位及所屬一級機關,除主計、人事及政風單 位依專屬人事管理法律設立外,依下列公式計算之數值及第 3 項 規定定其設立總數:〔各該縣(市)前 1 年 12 月 31 日人口數 ÷10,000×80%〕+〔各該縣(市)前 1 年 12 月 31 日土地面積(平 方公里)÷10,000×10%〕+〔各該縣(市)前 3 年度決算審定數之 自有財源比率之平均數×10%〕。

(3)第 16 條:縣(市)政府一級單位主管及所屬一級機關首長,除 主計、人事、警察、稅捐及政風之主管或首長,依專屬人事管理 法律任免,其總數 1/2,得列政務職,其職務比照簡任第十二職 等,其餘均由縣(市)長依法任免之。 縣(市)政府一級單位或所屬一級機關,除警察機關得置副首長 1 人至 3 人外,其餘編制員額在 20 人以上者,得置副主管或副首 長 1 人,襄助主管或首長處理事務,均由縣(市)長依公務人員 任用法或各專屬人事管理法律任免之。

(4)第 17 條:縣(市)政府一級單位下設科,最多不得超過 7 個; 其所屬一級機關下設科,科之人數達 10 人以上者,得分股辦事; 其所屬二級機關下得設課、股、組、室,最多不得超過 8 個。 縣(市)政府所屬一級機關所設主計、人事、政風機構之定名, 不適用前項規定。縣(市)政府所屬一級機關因業務需要所設之派出單位,得另定 名稱。 警察及消防機關之一級單位,不受第 1 項規定之限制。

(5)第 18 條:市之區設區公所,置區長 1 人、秘書 1 人,均由市長 依公務人員任用法任免之。 前項區公所內部單位不得超過 6 課、室。

(二)員額上之差異:

1.直轄市政府-第 22 條:直轄市政府之員額總數,除警察及消防機關 之員額外,依下列規定設置:

(1)直轄市人口在 125 萬人以上,未滿 175 萬人者,不得超過 6,500 人。

(2)直轄市人口在 175 萬人以上,未滿 225 萬人者,不得超過 7,200 人。

(3)直轄市人口在 225 萬人以上,未滿 275 萬人者,不得超過 9,000 人。

(4)直轄市人口在 275 萬人以上,未滿 350 萬人者,不得超過 11,700 人。

(5)直轄市人口在 350 萬人以上者,不得超過 13,860 人。

2.縣(市)政府-第 23 條:縣(市)政府除警察及消防機關之員額外, 以中華民國 88 年 7 月 1 日之編制員額總數,為其總員額基準數。以 該基準數加分配增加員額之和,為各該縣(市)政府員額總數。

(三)人事任用權上之差異:就首長人事任命權而言:目前直轄市長有 2 名 政務副市長之人事任命權,復有 25~28 名一級機關首長(政務任用) 之人事進用權。不同於此,縣市長僅有 1~2 名政務副縣市長之人事任 命權,且僅有 3~5 名單位主管(以機要人員方式進用)之人事進用權。

1.直轄市政府:

(1)第 10 條:直轄市政府置市長 1 人,對外代表該市,綜理市政; 置副市長 2 人,襄助市長處理市政;人口在 250 萬人以上之直轄 市,得增置副市長 1 人,職務均比照簡任第十四職等,由市長任 命,並報行政院備查。 直轄市政府置秘書長 1 人,由市長依公務人員任用法任免之;置 副秘書長 2 人、參事、技監、顧問、參議;人口在 250 萬人以上 之直轄市,並得增置副秘書長 1 人,均由市長依法任免之。

(2)第 11 條:直轄市政府一級單位主管及所屬一級機關首長,除主 計、人事、警察及政風主管或首長,依專屬人事管理法律任免外, 其餘職務均比照簡任第十三職等,由市長任免之。 前項一級單位得置副主管,所屬一級機關得置副首長,除法律另 有規定外,均由市長依公務人員任用法任免之。

2.縣(市)政府:

(1)第 14 條縣(市)政府置縣(市)長 1 人,對外代表該縣(市), 綜理縣(市)政,縣長並指導監督所轄鄉(鎮、市)自治;置副 縣(市)長 1 人,襄助縣(市)長處理縣(市)政,職務比照簡 任第十三職等;人口在 125 萬人以上之縣(市),得增置副縣(市)長 1 人,均由縣(市)長任命,報內政部備查。 縣(市)政府置秘書長 1 人,由縣(市)長依公務人員任用法任 免之。

(2)第 15 條:縣(市)政府一級單位及所屬一級機關,除主計、人 事及政風單位依專屬人事管理法律設立外,依下列公式計算之數 值及第三項規定定其設立總數:〔各該縣(市)前 1 年 12 月 31 日人口數÷10,000×80%〕+〔各該縣(市)前 1 年 12 月 31 日土地 面積(平方公里)÷10,000×10%〕+〔各該縣(市)前 3 年度決算 審定數之自有財源比率之平均數×10%〕。

(四)就法定地位而言:直轄市在精省修憲前,地位與「省」相當,在精省 修憲後,則與「縣市」相當,惟卻仍比縣市重要﹔至於縣市在精省修 憲前,地位在「省」之下,從而亦不如直轄市,惟在精省修憲後,地 位似與「直轄市」相當,但仍不如直轄市重要。

(五)就財政配置而言:目前 2 個直轄市共享 43%統籌分配款,故資源較多, 況且實質上直轄市之地方稅課財源亦較為豐富﹔但 23 個縣市僅共享 39%統籌分配款,至於 319 個鄉鎮市則另共享 12%統籌分配款,此外縣 市及鄉鎮市地方稅課之稅基並不大。

(六)其他方面之不同,如:直轄市之監督機關為行政院﹔縣市之監督機關 名義上為省政府,實質上其監督機關卻為中央各主管機關(即含內政 部、經濟部、財政部、交通部等各部會)。

八、永續發展政策目前已成為都會治理研究的重要議題。試析論其對都會區治 理帶來那些衝擊或影響?

⊙【擬答】:

(一)永續發展政策目前已成為政治學、行政學、公共政策研究的重要議題,並為主流。James Meadowcroft 在《國際政治學評論》(International Political Science Review)1999 年 4 月號〈追求永續發展〉的專輯 中稱:「永續發展」對於政治學有很大的衝擊,將成為 21 世紀初政治 學研究的主流。其中,永續發展對都會區治理帶來了 5 項衝擊:

1.治理(Governance)的問題:伴隨著永續發展理念的興起,傳統的 層級型政府和競爭型公共管理都已無法準確描述都會區治理的複雜 性、多元性、動態性。因此,網絡治理模式作為都會治理之一種全 新的分析途徑受到了學者們的重視。合作網絡型治理的出現,受到 層級制色彩的弱化、地方分權傾向、及地方政府間的合作現象日漸 普遍等三大潮流的影響。一方面繼承 Rhodes「自我組織網絡」的主 要內涵,將治理視為相互依存關係下的管理,將公民社會視為是治 理的主體,並利用公民社會來解釋公私部門權力的分享,合作治理 的新型關係,重從而脫離社會中心論的窠臼,確立多中心的公共行 動體系。另一方面也吸收新公共管理的思想精華,認為在網絡中, 政府與其他主體是平等的關係,需要透過對話,建立夥伴關係,以 及相互協力來實現自身所無法達成的目標。

2.政策工具的問題:「永續發展」挑戰傳統「政策工具」的合理性與有效性,原有的政策工具已難以處理都會區永續發展問題,而要有新的政策工具;從新治理觀點驅策下,未來的政策工具有五種轉移趨 勢有:從機關方案到政策工具、從層級控制到網絡互賴、從公私對 立到公私夥伴、從指揮控制到協商勸服、及從管理技巧到塑能技巧。

3.處理「都會永續發展」要著重經濟分析的角度?還是利害關係人現實的角度?傳統的環境經濟學是否能夠有效解決永續問題?還是直 接針對永續發展有關的利害關係人,才會比較有效?推動永續發 展,要針對人,而不是針對事。人有感覺、知覺、感性,要激起利 害關係人對鄉土的熱愛。我們只有唯一的地球,受到污染、破壞的 話,就很難再彌補回來。

4.永續發展的問題是否顛覆了傳統「政策過程」的方式,需要另一套新的思維方式,重新建構「政策過程」?傳統上決策過程係基於理 性決定及直線性的思維過程,亦即政策係由地方政府具有專業知識 官僚擬定,交由地方議會通過後,再交由地方相關部門,透過層級 體系來加以執行。這樣的理性決策過程,無法體現出今日政府部門 決策的複雜性,蓋今日的決策過程已非線性的,整個決策過程從議 題界定、問題調查、選項方案、政策規劃、立法或合法化、執行、 監督或評鑑等為一循環性、持續性的過程,而非只是一組單一事件。 對此,建構強調導航的政策目的、富有包容性的政策內涵、高度參 與的政策制定之協力型政府,是有其必要性。在協力型政府體制下 所形成的政策制定是一種協力型決策制定而非單一問題型決策制 定。此種協力型決策制定具有下列構成要素:

(1)協力型決策是以共同目標和詳細界定成果,而非以組職結構或現存功能來設計政策。

(2)協力型決策主張確保政策應具有涵容性,盡可能考量所有受政策影響者的需求和經驗。

(3)協力型決策極力避免加諸不必要的負擔,並在充分考量成本和利益之後才進行管制。

(4)協力型決策提供其他行動者參與政策的制定,同時在中央政府、區域行政、地方政府和志願團體,以及私部門之間建立新關係, 儘早與專家和涉及執行政策的行動者進行諮詢。

(5)協力型決策主張改善風險管理的方法,並於從事評估、管理和溝通風險時,應遵循的良好實務運營。

(6)協力型決策強調聚焦和全觀,採取一種超越現況的觀點,著手段善和擴大權變性規劃,並且從其他國家學習經驗,將歐盟和國際 化作為整合進入決策制定中。

(7)協力型決策主張從經驗中吸取教訓,將政策制定視為一種持續性的學習過程。

5.「政策參與」的過程中亦受到挑戰,一些由下而上的草根民主的參與方式,能否形成真知灼見?還是須由少數先知先覺者,去啟發 多數的後知後覺者,而形成共識,才能真正解決都會區永續發展的 問題?在政策參與上,都會區永續發展政策的推動著重在政策參與 中的學習、教育、互動,著重在參與過程中,改變對生態問題的覺 醒。在許多國家,市政當局已經賦予公民社會更大範圍、更大空間參與都市計畫和行動方案的擬定。而現在也有越來越多理由,支持 公民社會在地方和全國層次上擁有更大涉入的空間。首先,在全國 和地方層次上也有統治失靈的問題。為了竭力完成和執行政策,以 更有效的方式回應地方問題和需求,地方人民的參與被視為是必要 的條件。除此之外,公民社會的參與,能夠協助政府的地方政策結 構完成合法化,同時使得公共政策的作為更有效率。其次,有關地 方事務決定過程,中央政府應賦與地方政府治理的活力,尤其是地 方政府應擁有國政參與權。地方政府之「國政參與權」,係指在中央 政府行政過程及立法過程中,地方政府為反映意見所為之參與。在 制度設計上有如司法院大法官會議於 91年 10月4日做出釋字第 550 號的解釋文指出:中央政府政策如須要地方負擔經費之法律,於制 定過程中,應給予地方政府充分的參與,以使其表示意見。這項制 度的落實才能有助於地方自治的實現,減緩中央與地方的衝突。再 者,民間力量的興起和民間資源的豐腴已廣為人熟知,將民間社會 的資源導引注入地方事務的治理乃為當前地方治理上重要課題。在 制度設計上如何誘導公私夥伴關係體制的建立,共同參與地方事務 的推展現,地方政府必須結合各界的力量,以提昇公共服務的品質 與能力。上述三種地方參與的治理結構,不僅改變了都會區內傳統 中央與地方之間的上對下關係,也影響了地方公部門彼此之間的水 平關係,同時更浮現出前所未有的地方與社區、企業、以及非營利 組織之間的協力夥伴關係。這種權力相互分享的模式,除需要都會 區內中央與地方協力之外,更需要政府與民間建立夥伴關係與策略 聯盟,以發展公私部門各自的優勢與利基,達致都會區的永續治理。 換言之,地方應將與中央、其它地方自治團體、社區組織、民間企 業、公民團體、非營利組織之間的協力關係視為常態,同時設法根 據問題屬性、資源分配、權責分擔及不同主體特性等因素,建構相 配合的都會治理體制。

(二)結論:區域治理在全球化的發展下,區域或都會須預治理已蔚為地方治理中的新興的領域(territory)及議題。在全球的再尺度化 (rescaling)轉換中,區域治理已跨越了原有的地方行政區域劃分而 成為新的地方治理研究的焦點。這個動能已從單一政府的管理趨向多 元區域合作的治理模式;從多元區域治理合作模式趨向區域治理模式 的內容及能力的衡量評估。區域治理的機制持續發展、變化中,它的 內涵及發展實鑲嵌於各國的中央、地方府際關係的脈絡及公私評型或 伴合作的策略關係,仍有賴產、官、學持續的探索。